Облік нормативних актів і його форми
Досвід законодавчої і правозастосовчої діяльності в Україні і зарубіжних країнах свідчить, що якість обліку нормативних актів у державних органах і установах, ступінь його налагодженості, ефективність збирання і зберігання даних про чинні нормативні акти, про внесення до них змін і доповнень, багато в чому визначають юридичну культуру правотворчості, ефективності правозастосовчої діяльності та правового виховання.
Чітко налагоджений облік законодавства необхідний перш за все для кваліфікованого застосування правових норм у повсякденній практичній діяльності виконавчих органів, адміністрацій підприємств, установ, у роботі фірм, об'єднань тощо.
Особливу роль відіграє чітке і повне врахування законодавства у діяльності судових і прокурорських органів, у роботі адвокатури. Крім того, такий облік необхідний для кваліфікованої підготовки проектів законодавчих та інших правових актів, для складання різного роду збірників законодавства і зведених кодифікованих актів, переліків актів, що підлягають зміні чи визнаються такими, що втратили силу, для здійснення довідково-інформаційної роботи, підготовки висновків щодо проектів нормативних актів. Крім того, без належного обліку нормативних актів не можлива ефективна правова просвіта, діяльність навчальних і наукових юридичних установ.
Органи, установи і організації здійснюють облік як для задоволення власних потреб, так і для забезпечення (також і на комерційній основі) правовою інформацією інших установ та окремих осіб. В Україні підлягають обліку закони, нормативні укази Президента України і Уряду, акти органів виконавчої влади, постанови Конституційного Суду України.
Залежно від функцій органів і установ, що здійснюють облік, до інформаційного масиву можуть бути віднесені й інші акти (наприклад, міжнародні договори, акти органів місцевого самоврядування тощо).Можна зупинитися на наступних принципах організації обліку законодавства:
1. Повнота інформаційного масиву, що забезпечує фіксацію і забезпечення обсягом довідкової інформації, відсутність прогалин в інформаційному масиві.
2. Достовірність інформації, що заснована на використанні офіційних джерел опублікування нормативних актів, а також на своєчасній фіксації внесених змін в акти, включені в інформаційний фонд.
3. Зручність використання, необхідна для оперативного і якісного пошуку відомостей про право.
Найбільш проста форма обліку законодавства — це фіксація реквізитів нормативних актів в спеціальних журналах (журнальний облік). Такий облік може вестися за хронологічним, алфавітним, предметним чи системно-предметним принципами.
Хронологічний принцип означає, що всі нормативні акти, які підлягають обліку у відповідному органі чи установі, реєструються в журналі (журналах) за датами їх прийняття. Зрозуміло, що акти різної юридичної сили (закони, укази, постанови тощо), як правило, підлягають окремій реєстрації.
При алфавітно-предметній реєстрації, як більш досконалому виді обліку нормативних актів, що надходять, у певний орган чи установу, такі акти фіксуються за предметними рубриками, що розташовуються у алфавітному порядку (наприклад, аванс, акредитив тощо).
Оптимальна форма журнального обліку — тематично-предметна, коли рубрики розділів журналу всього масиву законодавства поділяються на певні галузі, підгалузі і юридичні інститути.
Зрозуміло, що можливості журнального обліку досить скромні, і він використовується лише там, де інформаційний масив невеликий і обмежений досить вузькою проблематикою.
Друга, більш досконала форма обліку законодавства, — картковий облік. Це створення різного роду карток, тобто карткової системи, що формується за певними критеріями. Такий облік використовується в органах законодавчої, виконавчої і судової влади, у великих установах і організаціях, які за родом своєї діяльності мають справу з широким колом нормативних актів і потребують різнорівневої інформації.
На картках картотеки можуть бути зафіксовані або основні реквізити акта (вид акта, його заголовок, дата видання, місце офіційного опублікування), або повний текст акта, останньому надається перевага. Рубрики і картотеки визначаються на базі виробленого заздалегідь словника чи рубрикатора. Пошук відповідних картотек здійснюється як ручним способом, так і напівавтоматизованим або, навіть, автоматизованими режимами (картки з крайовою перфорацією, пересувні полиці, тиражування необхідних карток тощо).
Переваги карткового обліку і у тому, що він забезпечує можливість оперативно вносити корективи у картки відповідно до наступних змін, внесених в акт, розміщений на картках.
Картки у картотеці звичайно розміщують за хронологічним, алфавітно-предметним чи предметно-галузевим принципом. Зручніший останній, коли облік здійснюється шляхом розміщення всіх карток у відповідні розділи, підрозділи, пункти й інші показники раніше розробленого і затвердженого класифікатора, що базується на поділі всього масиву законодавства на галузі, підгалузі, інститути тощо.
Третя форма обліку законодавства — це ведення контрольних текстів чинних нормативних актів, тобто внесення в тексти офіційних видань законів, указів, постанов й інших нормативних актів відміток про скасування, зміну, доповнення таких актів чи окремих їх частин з фіксацією тих актів, на підставі яких зроблені відмітки.
У діяльності того чи іншого органу, установи можуть поєднуватися різні форми обліку законодавства, що взаємно доповнюють одна одну. Можливе, наприклад, ведення журнального обліку за хронологічним принципом разом із створенням предметно-галузевої картотеки або картковий облік і одночасне ведення контрольних текстів актів чинного законодавства. Таке поєднання різних форм обліку сприяє підвищенню ефективності довідково-інформаційної служби у галузі законодавства.
Сьогодні все більш активно використовується так званий автоматизований облік законодавства на базі застосування сучасної комп'ютерної техніки і новітніх досягнень інформатики. Створення автоматизованих інформаційно-пошукових систем по законодавству має ряд безсумнівних переваг порівняно з іншими видами обліку нормативних актів. По-перше, у комп'ютерні системи можливо закласти практично безмежний обсяг правової інформації. Це все законодавство країни (закони, укази Президента України, постанови Уряду, усі види відомчих актів), а також акти органів місцевого самоврядування, проекти майбутніх законів, законодавство ряду зарубіжних країн, найважливіші рішення судових органів, анотації юридичної літератури тощо. По-друге, довідки про законодавство і практику його застосування можна одержати при автоматизованому обліку з будь-якого питання, що цікавить абонента, у той час як, наприклад, при картковому обліку такі довідки можна видавати лише залежно від рубрик класифікатора картотеки. Крім того, комп'ютер надає можливість одержати юридичну довідку максимально швидко і відразу ж її видрукувати та відтиражувати в кількості, необхідній абоненту.
Інкорпорація
Інкорпорація (від лат. In corporo ) — це така форма систематизації, коли нормативні акти певного рівня об'єднуються повністю або частково у різного роду збірники чи зібрання у певному порядку (хронологічному, алфавітному, системно-предметному). Інкорпорація являє собою постійну діяльність державних й інших органів з метою підтримувати законодавство в діючому (контрольному) стані, забезпечувати його доступність, надавати найширшим колам суб'єктів достовірну інформацію про закони й інші нормативні акти у їх чинній редакції.
Особливість інкорпорації полягає в тому, що будь-які зміни у змісті актів, поміщених в збірники, звичайно, не вносяться і зміст правового регулювання по суті лишається незмінним. Саме це властивість інкорпорації — збереження незмінним змісту нормативного регулювання — відрізняє її від кодифікації і консолідації.
Разом з тим форма викладу змісту нормативних актів інколи зазнає певних, досить суттєвих змін, оскільки інкорпорація не являє собою простого відтворення актів у їх первинній редакції. Звичайно у збірниках чинних нормативних актів тексти останніх друкуються з врахуванням наступних офіційних змін і доповнень. Крім того, у процесі інкорпорації з тексту актів, вміщених в збірник, вилучаються глави, статті (пункти), окремі абзаци й інші частини, визнані такими, що втратили силу. У такий збірник вносяться всі наступні зміни і доповнення з фіксуванням офіційних реквізитів тих актів, якими внесені відповідні корективи.
Із тексту нормативних актів виключаються також різного роду оперативні доручення й інші ненормативні приписи, тимчасові норми, строк дії яких закінчився, відомості про осіб, що підписали відповідний акт.
Поділ інкорпорації на окремі види можна проводити за різними підставами. Залежно від юридичної сили збірників і зібрань, що видаються, інкорпорація поділяється на офіційну, офіціозну (напівофіційну) і неофіційну.
Офіційна інкорпорація здійснюється від імені і за дорученням або з санації правового органу (органів), який затверджує або іншим способом офіційно схвалює підготовлені зібрання (зводи). Таке зібрання (звод) має офіційний характер, тобто воно прирівнюється до офіційних джерел опублікування розміщених у зібранні нормативних актів і на його матеріали можна посилатися в процесі правотворчої і правозастосовчої діяльності, в угодах, скаргах і заявах громадян, що направляються в правоохоронні чи інші державні органи. Офіційне зібрання законодавства має пріоритет перед раніше виданими публікаціями нормативних актів, оскільки воно включає акти в їх чинній редакції.
Підготовка офіційних зібрань (зводів) звичайно супроводжується великою підготовчою роботою. У процесі їх складання виявляються і визначаються такими, що втратили силу, застарілі, фактично не чинні акти або акти чи їх частини, що протирічать більш пізньому законодавству; в інші акти, що частково протирічать більш пізньому законодавству, вносяться необхідні зміни. Приймається ряд нових законів й інших нормативних актів, що усувають прогалини у законодавстві. Можливе також усунення множинності нормативних актів з одного питання шляхом прийняття укрупнених, консолідованих актів.
Офіційна (напівофіційна) інкорпорація — це видання зібрань і збірників законодавства за дорученням правотворчого органу (органів) спеціально уповноваженим на те органом (наприклад, Міністерством юстиції), причому правотворчий орган офіційно не затверджує і не схвалює таке зібрання (збірник), і тому тексти розміщених у ньому актів не набувають офіційного характеру.
Неофіційна інкорпорація здійснюється відомствами, організаціями, державними чи приватними видавництвами, науковими особами, тобто тими суб'єктами, які не мають спеціальних, наданих правотворчим органом повноважень видавати зібрання законодавства і здійснюють цю діяльність за власною ініціативою. Неофіційні збірники законодавства не є джерелами права, на них не можна посилатися у процесі правотворчості й застосування права. Більшість виданих сьогодні у нашій країні збірників законодавства — це неофіційна інкорпорація.
За характером розміщення матеріалу всі зібрання законодавства можна поділити на хронологічні і систематичні. У хронологічних зібраннях нормативні акти розташовуються послідовно за датами їх видання, у систематичних — за тематичними розділами залежно від змісту акта, причому в кожному розділі акти розміщуються, знову ж таки, не в хронологічному порядку, а за предметним принципом. У систематичних збірниках на початку кожного розділу і в інших підрозділах розміщуються акти більшої юридичної сили, що містять основні принципові норми з відповідного питання, а потім акти, що розвивають, конкретизують і деталізують основні норми.
При підготовці і виданні зібрань законодавства можуть поєднуватися хронологічний і предметний методи розміщення матеріалу, коли розділи зібрань поділяють тематично, за предметним принципом, а всередині кожного розділу акти розміщуються в хронологічному порядку.
У систематичних зібраннях акти перебувають в логічно витриманому вигляді. Цього позбавлені хронологічні зібрання. Проте дуже часто систематизація законодавства починається саме з підготовки хронологічних зібрань як попереднього етапу систематизації, після чого значно легше розміщувати нормативні акти у систематичних зібраннях за тематичним принципом.
Нарешті, інкорпорація законодавства може класифікуватися залежно від обсягу поданого нормативного матеріалу. За цією ознакою слід розрізняти генеральну (повну) інкорпорацію, коли у зібрання включають все законодавство країни, і часткову інкорпорацію, коли складають зібрання і збірники нормативних актів з певних питань, сфери державної діяльності, певної галузі законодавства чи правового інституту й інших ознак.
В сучасних умовах, коли в Україні темпи правотворчої діяльності на всіх рівнях, і насамперед в законодавчій сфері, надзвичайно великі, виникла гостра потреба у підготовці і виданні нового Зводу законів України. Його видання — це необхідна передумова створення внутрішньо узгодженого і зручного для користування зібрання Української держави.
Консолідація
З часом у будь-якій розвинутій правовій системі утворюється значна кількість (інколи десятки і сотні) нормативних актів, що мають один і той же предмет регулювання. Приписи таких актів часто повторюються, а інколи містять явні суперечності. У зв'язку з цим виникає потреба ліквідації множинності нормативних актів, їх укрупнення, створення своєрідних «блоків» законодавства. Один із шляхів подолання такої множинності — консолідація законодавства. Це така форма систематизації, у процесі якої десятки, а інколи і сотні нормативних актів з одного і того ж питання об'єднуються в один укрупнений акт. Такий акт затверджується правотворчим органом в якості нового, самостійного джерела права, а старі розрізнені акти визначаються такими, що втратили силу. Зрозуміло, що підлягають об'єднанню приписи однакової юридичної сили.
Консолідація — це своєрідний вид правотворчості, особливість якого полягає в тому, що новий, укладений акт не змінює змісту правового регулювання, не вносить зміни і новели в чинне законодавство.
У процесі підготовки консолідованого акта всі норми попередніх актів розміщуються у певній логічній послідовності, розробляється загальна структура майбутнього акта. Здійснюється певне редагування, зовнішнє оброблення приписів з тим, щоб всі вони викладалися єдиним стилем, використовувалася уніфікована термінологія. Усуваються протиріччя, повторення, коректується застаріла термінологія, норми близького змісту об'єднуються в одну статтю (пункт).
Світова практика прийняття укрупнених актів досить широка. У Великобританії, наприклад, видаються десятки такого роду актів, що об'єднують акти парламенту, прийняті з одного і того ж предмета регулювання за весь тривалий час його існування. У кінці XIX ст. англійський парламент прийняв спеціальний закон про консолідацію статутного права. У Франції широко розвинуте прийняття так званих кодексів, що об'єднують нормативні приписи з одного і того ж питання. Видані, наприклад, такі консолідовані акти, як Кодекс шляхів громадського користування, Кодекс ощадних кас та інше.
Роботу зі створення якісно нової правової системи України, суттєвого оновлення всіх основних сфер регулювання необхідно проводити таким чином, щоб у майбутньому не виникала проблема ліквідації множинності нормативних актів з одного питання. Завдання об'єднання, укрупнення нормативних актів, що забезпечують компактність правового регулювання, усунення прогалин, протиріч між чинними нормами було актуальним і раніше. Практика підготовки і прийняття укрупнених, консолідованих актів здійснювалася в минулі роки в сфері регулювання питань сільського господарства, податкообкладання, адміністративної відповідальності тощо.
Ревізія всього масиву чинних актів повинна знаходити вираз як у скасуванні застарілих актів та їх частин, внесенні в них відповідних змін, так і в об'єднані чинних норм з різних актів, від яких залишилися лише окремі фрагменти у виданні укрупнених актів з певних питань. Тому завдання консолідації чинних актів, укрупнення законодавчих блоків, що вбирають в себе декілька (інколи десятки) чинних актів з одного питання, сьогодні стає одним з пріоритетних напрямів упорядкування законодавства.
Кодифікація
Кодифікація законодавства — це форма докорінного перероблення чинних нормативних актів в певній сфері відносин, спосіб якісного упорядкування законодавства, забезпечення його узгодженості й компактності, звільнення нормативного масиву від застарілих норм, що не виправдали себе.
У процесі кодифікації укладач намагається об'єднати і систематизувати чинні норми, що виправдали себе, а також переробити їх зміст, викласти нормативні приписи внутрішньо узгодженими, щоб забезпечувалася максимальна повнота регулювання відповідної сфери відносин. Кодифікація спрямована на те, щоб критично переосмислити чинні норми, подолати протиріччя і неузгодженість між ними.
Кодифікація — це форма правотворчості. Вона є узагальненням чинного регулювання, спрямованим на встановлення нових норм, що відображають назрілі потреби суспільної практики і долають прогалини правового регулювання. Кодифікація — це форма вдосконалення законодавства по суті, і її результатом є новий зведений законодавчий акт стабільного змісту (кодекс, положення, статут тощо), що заміняє раніше чинні нормативні акти з даного питання. Поєднання в кодифікації упорядкування і оновлення законодавства дозволяє розглядати її як найбільш досконалу, вищу форму правотворчості.
Кодифікація має ряд характерних рис:
— в кодифікованому акті звичайно формулюються норми, що регулюють найбільш важливі, принципові питання суспільного життя, які визначають нормативні основи тієї чи іншої галузі (інституту) законодавства;
— такий акт регулює значну і досить широку сферу відносин (майнові, трудові, шлюбно-сімейні, боротьбу із злочинністю тощо);
— як підсумок вдосконалення законодавства кодифікаційний акт являє собою зведений акт, упорядковану сукупність взаємозалежних приписів. Він є єдиним, внутрішньопов'язаним документом, що включає в себе як перевірені життям, суспільною практикою чинні норми, так і нові правила, обумовлені динамікою соціального життя, назрілими потребами розвитку суспільства;
— кодифікація спрямована на створення більш стійких, стабільних норм, розрахованих на тривалий період їх дії. Ефективність кодифікованого акта багато в чому залежить від того, чи зможе законодавець врахувати об'єктивні тенденції розвитку відносин, які є предметом регулювання такого акта, їх динаміку;
— предмет кодифікації звичайно визначається залежно від поділу системи законодавства на галузі і інститути. Кодифікація закріплює системність нормативних актів, їх юридичну єдність і узгодженість. Кодифікований акт, звичайно, очолює систему взамопов'язаних нормативних актів, що утворюють певну галузь, підгалузь чи окремий інститут законодавства;
— акт кодифікації завжди значний за обсягом, має складну структуру. Це своєрідний укрупнений блок законодавства, який забезпечує більш чітку побудову системи нормативних приписів, а також зручність їх використання.
В юридичній літературі і практиці розрізняють декілька видів кодифікації. Перший вид — це загальна кодифікація, під якою розуміють прийняття цілого ряду кодифікаційних актів з усіх основних галузей законодавства і, як наступний етап, створення об'єднаної, внутрішньо узгодженої системи таких актів у вигляді «кодексу кодексів». Другий вид — це галузева кодифікація, що охоплює законодавство тієї чи іншої галузі права (Цивільний, Трудовий, Кримінальний кодекси тощо). Крім того, існує спеціальна (комплексна) кодифікація, що включає акти тієї чи іншої підгалузі, інституту чи однорідного комплексу законодавства (Податковий, Лісовий, Митний кодекси тощо).
Кодифіковані акти можуть зовнішньо виражатися у різних формах. Одна з них — це Основи законодавства, які активно використовуються законодавчою практикою.
Основи законодавства звичайно очолюють ті чи інші галузі або інститути права, забезпечують взаємоузгодженість всіх норм відповідних галузей і інститутів. Звичайно вони поділяються на великі, відокремлені підрозділи (розділи, глави). У них визначаються єдині для всіх суб'єктів принципи регулювання, надаються визначення важливих понять, що використовуються у відповідній сфері.
Проте найбільш уживаним видом кодифікованого акта є кодекс. Це великий зведений акт, що детально і конкретно регулює певну сферу відносин і підлягає безпосередньому застосуванню. Він, або повністю поглинає всі норми відповідної галузі (Кримінальний кодекс), або містить основну за обсягом найбільш важливу частину таких норм (Цивільний кодекс, Кодекс законів про працю). Поряд з нормами-принципами і нормами-дефініціями у кодексах формулюються норми безпосереднього регулювання, конкретні варіанти поведінки, що складають основний їх зміст.
Кодекс — оптимальний варіант узагальнення і систематизації законодавства за певним напрямом, дієвий засіб ліквідації множинності актів з одного і того ж питання. Сьогодні більшість галузевих кодексів України потребує суттєвого перероблення. Відповідна робота у цьому напрямі невпинно провадиться.
Теорія права за характером відносин, що регулюються, поділяє всі кодекси на галузеві або комплексні (міжгалузеві). Перші регулюють конкретну сферу суспільних відносин, яка визначає поділ права на галузі і інститути. Це — Кримінальний, Цивільний кодекси, Кодекс законів про працю тощо. Комплексний кодекс систематизує норми, зібрані разом не за галузями права, а за іншими підставами (сфера державної діяльності, галузь господарства або соціально-культурного будівництва) і об'єднані єдиною концепцією, загальними принципами регулювання значної сфери відносин (Повітряний кодекс, Митний кодекс тощо).
Інтереси створення єдиної, логічно узгодженої системи законодавства потребує, щоб у законодавчій діяльності перевага надавалася в першу чергу галузевим кодексам як актам, що безпосередньо відображають науково обґрунтований розподіл нормативного матеріалу за предметом і методом правового регулювання. Що стосується прийняття комплексних кодексів, то воно покликано бути додатковим спрямуванням кодифікаційних робіт.
У правовій системі можуть існувати й інші види кодифікаційних актів: статути, положення, правила тощо.
Статути — це комплексні нормативні акти, що регулюють правове становище певних органів і організацій або ту чи іншу сферу державної діяльності (Статут залізничних доріг тощо).
Положення регламентують правовий стан, завдання і компетенцію певного органу, установи чи групи однорідних органів, установ, організацій. Це — кодифікаційні акти спеціальної дії, які можуть видаватися не тільки законодавчими, а й іншими правотворчими органами, наприклад, урядом. Правила містять процедурні норми, що визначають порядок організації якого-небудь роду діяльності.
У ряді випадків кодифікований акт може прийматися у формі закону без додаткової назви (наприклад, Закон про освіту тощо). Віднесення того чи іншого закону до розряду кодифікаційних провадиться залежно від його змісту, обсягу і сфери регулювання суспільних відносин, спрямованості на об'єднання чинних норм і одночасного внесення нормативних новел.
Правова система України з самого початку повинна формуватися не як сукупність розрізнених актів з вузьких питань, а як науково обґрунтована і взаємоузгоджена система кодифікованих актів, які мають бути базою, основою системи законодавства країни. Кодифікація сприяє посиленню стабільності законодавства, створенню чіткої системи нормативних актів, забезпечує оптимальну скоординованість чинних норм, створення в законодавстві укрупнених нормативних блоків. Вона дозволяє вирішити два взаємопов'язаних завдання — вдосконалювати і зміст, і форму законодавства.
Множинність і фрагментарність законів, їх вузька тематика — це суттєвий недолік законодавства, і він буде ставати все більш рельєфним з подальшим формуванням правової системи, поглибленням правового регулювання. Проте необхідність швидко, оперативно заповнювати прогалини в чинному регулюванні, потреба законодавчого забезпечення ринкових реформ, подальшої демократизації громадського життя, динаміка соціальних перетворень об'єктивно вимагає від законодавця приймати окремі акти з вузьких тем, приватних питань. В результаті цього нормативний масив інтенсивно зростає і разом з тим створюється більше можливостей для появи нових прогалин, неузгодженостей і протиріч у чинному регулюванні.
У перспективі видання кодифікаційних актів повинно перетворитися у важливу форму законотворчості. Основний шлях подолання множинності нормативних актів, а також прогалин і протиріч регулювання — це підвищення уваги до кодифікації законодавства, прийняття законів з укрупнених блоків регулювання. Слід поєднувати галузеву і комплексну кодифікації, надаючи перевагу останній.
Генеральною лінією вдосконалення українського законодавства у майбутньому слід було б обрати курс на поступове здійснення його загальної кодифікації. Для цього слід створювати кодифікаційні блоки, які б не тільки відповідали завданням чинного упорядкування законодавства, а й були б розраховані на включення у майбутній кодифікаційний звід. Чинні акти доцільно складати так, щоб їх, по можливості, не поділяючи на частини, можна було включати у більш великі кодифікаційні підрозділи — в кодекси, єдині томи зводу.