Парламент Франции. Законодательный процесс. Парламентский контроль над деятельностью Правительства
Законодательная власть принадлежит парламенту. Во Франции нет права досрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используется народная законодательная инициатива.
Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) уст-тся с 23 лет, в сенат (верхнюю палату) – с 35 лет.
Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов от метрополии и 22–от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону. Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно, избранный должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).
Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Осуществляя закон-ную деятельность, парламент принимает:
· обыкновенные, органические, конституционные законы.
В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти – ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.
Законодательный процесс. Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Правительственный законопроект представляется в любую палату, законодательное предложение депутата – только в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения: общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать “блокированного голосования” – с учетом только поправок правительства.
Поскольку проект передается в другую палату не после его окончательного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату – “челнок”. Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согласия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает правительство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный “челнок”; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуры верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.
Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946–1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президентом права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.
Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направляются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (60 членов каждой палаты).
Издание органических законов также жестко регламентировано. Установлены определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляются в число голосовавших против).
Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.
Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляется по процедуре резолюции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее палате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.
Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о доверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется “личное” право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.
Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.
Правительство Франции.
31 член. Правительство Франции – Совет министров состоит из премьер-министра и министров. Их назначает президент (министров – по представлению премьера). Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при этом должен учитывать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента, когда будет поставлен этот вопрос, иначе оно должно будет уйти в отставку (президент может также распустить парламент по своему усмотрению). Должность члена правительства несовместима с парламентским мандатом, государственной службой, профессиональной оплачиваемой деятельностью. Но ее можно совмещать с членством в местном совете и даже с постом председателя местного совета на любом уровне.
Во Франции существует различие между правительством и кабинетом министров, но это различие иного рода. Совет министров – это заседание правительства под председательством президента, на котором президент осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. Акты, принятые на таком заседании, подписываются президентом. Кабинет министров созывается премьер-министром по специальному поручению президента и по указанным им вопросам. Председательствует на таких заседаниях премьер-министр. Заседания кабинета созываются редко.
Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.
На практике они реализуются от имени правительства премьер-министром, который во Франции, как и во многих других странах, занимает особое положение в правительстве.
Его полномочия:
1. координирует работу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы министерств, сходных по профилю работы;
2. несет личную ответственность за оборону страны (хотя назначениями на высшие военные должности ведает президент);
3. “обеспечивает исполнение законов” (по конституции это его личная обязанность);
4. осуществляет регламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров (правда, это акты более низкого уровня по сравнению с актами, принятыми коллегиально, и они подлежат контрассигнатуре министров).
5. Премьер-министр вправе создавать смешанную паритетную комиссию при разногласиях палат парламента (членов в нее назначают палаты, но в требовании создать комиссию премьеру не может быть отказано);
6. Он может по своему усмотрению ставить вопрос о доверии правительству;
7. у него есть личное право обращаться в Конституционный совет с запросом о конституционности законопроекта (предложения депутатов), с требованием принять решение о разграничении законодательной и регламентарной власти – при определении профиля законопроекта или акта правительства.
8. Премьер-министр обладает правом отменять действие некоторых законов, если они вторгаются в сферу регламентарной власти, но только после заключения Конституционного совета и при некоторых других условиях.
Во Франции существует множество контрольных и консультативных органов, оказывающих помощь парламенту и правительству. Некоторые из таких органов занимают особое место. К их числу относятся Конституционный совет, Государственный совет. Консультативную роль при правительстве выполняет Экономический и социальный совет, основанный на принципе партнерства государства, труда и капитала.
Государственный совет не только осуществляет конституционный контроль в отношении актов исполнительной власти, но и выступает еще в двух качествах: как консультативный орган правительства и как высший орган особого звена правосудия – административной юстиции. Счетная палата оказывает помощь правительству и парламенту в контроле за исполнением бюджета и финансового законодательства, но ее полномочия распространяются только на государственные организации и предприятия.