Г. Политэкономия бюрократии

В моделях бюрократии, разрабатывавшихся У. Нисканеном, бюрократия рассматривалась как монопольный продавец услуг, обладающий конфиденциальной информацией об их стоимости¹¹, в функции которого входит снижение прибыли в соответствии с разработанными нормами и определение бюджетов организаций в соответствии с приносимой ими пользой на основе неукоснительного выполнения решений, принимаемых органами законодательной власти (Niskanen, 1971). К каждому из этих положений следует подходить достаточно гибко, принимая во внимание вывод Нисканена о том, что по мере своего развития бюрократия приспосабливается к демократическим изменениям. Продолжая исследование органов законодательной власти, Г. Миллер и Т. Мо уделили пристальное внимание роли информации в процессе ведения переговоров (Miller, Мое, 1983). Эта работа подвела исследователей к вопросу о том, кто играет «доминирующую» роль — законодатели или бюрократия. Такая постановка вопроса оказалась слишком прямолинейной, что не позволило выяснить, в каком соотношении находятся затраты и выгоды на самом деле в ситуации, при которой неизбежны некоторые расхождения между поставленными целями и их воплощением в жизнь. Тем не менее, решения институционального характера оказывают определенное влияние на степень и распространенность этих расхождений, причем направленность са-

¹¹ Неодинаковый доступ к информации, позволяющий моделировать отношения «законодатель—бюрократ» по типу отношений «начальник— подчиненный», дает возможность рассматривать их с точки зрения операционно-затратного подхода. Б. Вейнгаст применяет эти модели к исследованию отношений между законодателем и бюрократом (Weingast, 1984).

мих этих решений в немалой степени зависит от представлений о том, как они будут реализовываться соответствующими исполнителями. Поскольку в некоторых странах как государственные, так и частные предприятия решают во многом сходные задачи, определяемые теми функциями, которые на них возлагают заказчики, очевидно, что при принятии такого рода решений существует выбор, делая который, заказчики руководствуются такими же принципами, как те, о которых было сказано выше.

Проблема обязательств

Как и в случае с «информационным обоснованием деятельности комитетов», сложность проблем и неустранимое желание использовать преимущества специализации обусловливает стремление членов представительных органов власти полагаться на мнения и действия экспертов. Вместо того чтобы нести затраты на информационные услуги, законодатели, заинтересованные в проведении эффективной политики, но не располагающие необходимым для этого опытом, часто перекладывают работу по подбору фактического материала и разработке политического курса на других людей, в частности, на чиновников, президентов, министров правительства, партийных лидеров, а также на членов законодательных комитетов. Делегирование таких полномочий экспертам может стать эффективной компенсацией недостающего опыта. Вместе с тем такой подход к проблеме чреват дополнительными расходами, поскольку знания и опыт, которыми располагают эксперты, могут повлечь за собой такие действия, последствия которых законодателям неизвестны и могут оказаться пагубными для органов законодательной власти¹². Иными словами, эксперты могут использовать свои знания для того, чтобы контролировать процесс принятия политических решений. Поэтому законодатели сталкиваются с проблемой того, как реализовать потенциальные выгоды от делегирования полномочий, не утрачивая при этом собственный контроль над политическим процессом (Lupia, McCubbins, 1994).

Более того, обмен между законодателями и избирателями, как правило, весьма несимметричен. Законодатели получают преимущества от своего положения значительно быстрее, чем избиратели. Риск избирателей заключается в том, что данная законодательная коалиция (или любая последующая) на вполне легальных основаниях и без всякой надежды на компенсацию может снизить те выгоды, на которые рассчитывали избиратели (Мое, 1990). Этот вопрос важен и для законодателей, поскольку дальновидные избиратели будут оценивать продолжительность будущих законодательных преимуществ и затрат, и их оценка отразится в степени той электоральной поддержки, которую они окажут тому или другому потенциальному законодателю¹³. Иными словами, ожидаемая чистая выгода от законодательной власти будет рассматриваться через призму нынешней ценности законодательства, и выразится в форме

¹² М. Йенсен определяет агентские расходы как «сумму затрат на контракты по структурированию, связям и осуществлению контроля за агентами. Кроме того, агентские расходы также включают в себя затраты, определяющиеся тем обстоятельством, что далеко не все эти контракты приносят ожидаемые результаты» (Jensen, 1983, р. 331).

¹³ Во всех рассматриваемых моделях избиратели представляют собой скорее заинтересованную группу, чем отдельных людей, участвующих в процессе голосования, которые могут вести себя не столь предусмотрительно.

чистой политической поддержки, которую получит та коалиция, которая в настоящее время несет ответственность за принятие законов.

Нередко считают, что, хотя последующий состав законодательных органов не вправе брать на себя обязательства предыдущего, действующая в данный момент коалиция может оказывать влияние на те затраты, которые будут необходимы, чтобы изменить то или иное законодательное положение как на уровне законодательных органов власти, так и на уровне бюрократии. Реальная угроза продолжительности существования закона, принятого действующей коалицией, заключается в том, что будущие законодатели смогут ослабить значимость существующего законодательства, изменив административный порядок его исполнения или санкции за его несоблюдение. Так, например, коалиция, принявшая тот или иной закон, может попытаться продлить срок его действия за счет поправок, снижающих объем делегированных им полномочий и передачи их такому агенту, как суд, который обладает относительно более высокой степенью независимости от существующих органов законодательной власти (Landes, Posner, 1975).

Однако и здесь возникает проблема представительства. Действующая коалиция и ее избиратели по округам должны делегировать полномочия по осуществлению принятых решений, однако вовсе не обязательно, что те, кому эти полномочия предоставлены, разделяют цели этой коалиции и ее участников. Поэтому члены действующей коалиции не могут быть уверены в том, что уполномоченные ими административные агенты будут проводить в жизнь принятые решения именно таким образом, чтобы они принесли ожидаемые плоды. Трудно управлять такими агентами и создавать систему поощрений и санкций ex post, которые обеспечат их действия по защите интересов, предусмотренных характером принятого закона. Даже не совсем точное применение этого закона на практике может быть обеспечено лишь за счет значительных затрат на посредников, включая затраты на отбор администраторов и контроль их исполнительности (при этом следует учесть, что надзор за исполнением законодательных решений требует долгого времени) при использовании мер поощрений, наказаний и осуществления последующего законодательного руководства ex post, а также затрат, обусловленных любым проявлением халатности, которая может привести к несоответствию между принятым решением и его воплощением в жизнь. Ведь те, кто занимается реализацией на практике принятых решений, больше знают о достоинствах альтернативных административных решений, чем те, кто принимает их в органах законодательной власти.

Институциональный выбор

Именно в таком духе М. Маккаббинз, Р. Нолл и Б. Вейнгаст доказывают, что создание новой структуры, или постановка новых задач перед ней, представляет собой часть проблемы «руководитель—исполнитель», возникающую при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долгосрочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрократии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; 1989). Поскольку при несовершенном руководстве исполнители должны получать некоторую свободу действий, а вероятность расхождения предпочтений исполнителей с намерениями руководителей означает, что всегда будут иметь место представительские потери, авторы пишут о том, как эти затраты

можно снизить (но не устранить) за счет специфических особенностей должностных назначений и различных мер процессуального контроля. Анализ свидетельствует о том, что в одних системах — это относится прежде всего к США — господствующее положение занимают законодатели (Weingast, Moran, 1984), а в других — в частности, в Японии — ведущую роль играет бюрократия (Cowhey, McCubbins, 1995).

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной ситуации (например, ими скорее окажутся государственные финансовые учреждения, чем налоговые управления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь принципом минимизации суммы операционных затрат, с которой они сталкиваются в каждой конкретной ситуации (Ноrn, 1995)¹⁴. К числу таких затрат относятся: расходы на принятие решения (в частности, на «органы законодательной власти», о которых речь шла выше), представительство, обязательства (долгосрочность применения) и неопределенность (имманентно присущая всем решениям). Ключевые параметры, в соответствии с которыми осуществляется институциональный выбор, должны содержать: указание на тот уровень, до которого делегируются права на принятие решений (принимая в расчет степень законодательной неопределенности); структуру власти административной представительской организации (особенно способы назначения руководящих кадров, степень юридической независимости административного исполнителя от законодательных и юридических органов); правила, определяющие процедуры, которые должны следовать за административным принятием решений (включая право членов законодательных органов власти принимать участие в административном процессе); характер и уровень осуществления законодательного контроля и возможность использования поощрений и санкций ex post, а также «правила» руководства распределением и использованием капитала и рабочей силы (в частности, предусматривать оплату работы исполнителей не столько за счет средств от продажи их услуг, сколько за счет налогов и условий найма административного персонала). Хорн рассматривает результаты проведенных эмпирических исследований, которые совпадают со многими его выводами. Несомненно, что возможности систематической исследовательской работы в этом направлении еще далеко не исчерпаны.