Работа юрслужбы по обеспечению законности
Согласно общему положению, первой задачей названо обеспечение законности в деятельности организации. В развитие этого требования, общее положение и квалификационный справочник закрепляют ряд конкретных обязанностей юристов по обеспечению исполнения законности:
· проверка соответствия законодательству проектов приказов инструкций и других документов правового характера
· принятие мер по изменению или отмене правовых актов, сданных с нарушением законодательства или пришедших в несоответствие с законом
· организация изучения должностными лицами нормативных актов, пропаганда законодательства
Оценивая содержание этих обязанностей, надо отметить, что все они имеют контрольную и информационную направленность. Между тем, обеспечение законности — это в основном организационная задача. Обеспечить законность означает организовать исполнение законов соответствующими субъектами. Меры по организации законности принимались в конце советского периода. Это 80е годы. Так, в связи с неисполнением издававшихся законодательных актов, были проведены исследования причин такого положения в результате которых сделали вывод о том, что новые акты не идут в жизнь, не исполняются потому, что в стране не создана система, не отлажены приемы практического воплощения законов в повседневные действия людей.
Правовые науки в тот период повально занимались изучением эффективности действия норм, поисками того, как формулировать нормы права, чтобы они эффективно воздействовали на людей. Основным результатом этих работ был вывод о необходимости максимального соответствия содержания норм той цели, на достижение которой норма направлена. Кроме того, писалось множество работ о правовом механизме, который обеспечивает правовое регулирование. Механизм этот якобы состоит из 3 частей, на подобные разработки было потрачено более 30 лет. Все эти изыскания оказались абсолютно бессмысленными и бесплодными. При этом вся ученая братия в упор не видела, что у правовых норм нет цели. Цель устанавливается, да и то условно, лишь для законодательного акта в целом. Нелепо говорить о действиях норм, ибо действуют не нормы, а люди которые исполняют или не желают исполнять закон. Столь же недопустимо говорить о механизме правового регулирования, не включающем в себя человека, поскольку субъектом деятельности является человек. В отличие от ученых, у руководителей государства вызрело понимание того, что без осуществления организационно-обеспечительных мер, невозможно добиться исполнения законодательных установлений. С учетом этих выводов, в России в период с 19984 по 1990е годы стали издаваться постановления правительства, снабженные программой мероприятий по организации их исполнения. Минюст и управление делами правительства требовали от органов, вносивших проекты постановлений, составления программ исполнения этих постановлений. Развал СССР прервал это движение, пришедшая к власти воровская клика бездумно разрушила механизм преемственности, благодаря которому государство только и может существовать как целостностный и развивающийся организм. Однако определенные требования по организации исполнения законодательства, хотя и формально, но удалось сохранить. Так, в статье 4 ФКЗ о правительстве РФ 1997 года предусмотрено, что правительство организует исполнение ФЗ и указов президента, принимает меры по устранению нарушений, причем эта обязанность предусмотрена в качестве первоочередной, главенствующей, она идет впереди всех. К сожалению, в правительстве отсутствуют службы, которые вели бы такую организационную работу. Лектор полагает, что Медведев и прежние председатели даже не подозревают о наличии у их правительства такой обязанности. Задачу организации исполнения законов подменили мониторингом, которым также не занимаются.
Органы исполнительной власти обязаны организовывать исполнение законов, это их главная функция. В последнее время отмечаются некоторые подвижки. Правительством 11.11.2002 года принято постановление № 803. В этом постановлении, несмотря на громкое название, посвящен только 8й пункт, который гласит, что после опубликования закона, органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять меры по организации исполнения и руководители органов несут персональную ответственность за несвоевременное принятие актов, направленных на исполнение принятых законов. В результате, акты федеральных органов сводятся к ретрансляции ФЗ, а не предусматривают конкретные организационные меры. Данная работа пока в стране не налажена, это служит главной причиной срыва всех стратегий и программ, причиной топтания страны на месте, причем правовая наука этим совершенно не занимается.
Следует четко представлять, что обязанности юристов в деле обеспечения законности сформулированы не полно и неточно. Эти обязанности по совковой традиции заложены еще Лениным, ориентируют юриста на формальный контроль, проверку соответствия локальных документов закону и на разъяснительную работу. Это совершенно дефектный, неполноценный подход. 30Тилетнй опыт применения общего положения показывает, что даже надлежащее выполнение юристами тех обязанностей не позволяет добиться необходимого результата, а именно соблюдения законности, точного исполнения законов руководителями и персоналом фирмы. Вывод: задача исполнения законности требует осуществления дополнительных мер. Перечисленные в общем положении обязанности должны выполняться, вместе с тем, обеспечение законности требуют осуществления комплекса дополнительных мер организационного характера, причем организационные меры имеют главенствующее, первоочередное значение.
Следует четко представлять, что обязанности юристов в деле обеспечения законности сформулированы неполно и неточно. По архаичной традиции законодательство продолжает ориентировать юриста на формальный контроль, проверку соответствия локальных внутренних документов закону, а также на разъяснительную работу. Это совершенно неполноценный, дефектный подход. 30Летний опыт применения Общего положения о юридической службе показал, что даже надлежащее выполнение юристами тех обязанностей, относительно законности, которые предусмотрены в Обще положении, не позволяет добиться необходимого результата, а именно соблюдения законности, точного исполнения законов руководителями и персоналом фирмы. Отсюда следует, что задача обеспечения законности требует осуществления дополнительных мер, даже иных методов. Лектор хочет подчеркнуть, что обозначенные в Обще положении и Квалификационном справочнике обязанности должны выполняться юристами, но этого совершенно недостаточно. Обеспечение законности требует осуществления комплекса дополнительных мер, мер организационного характера, причем организационные меры, выполняемые юристами, имеют главенствующее, первоочередное значение. В чем состоят эти меры? Прежде всего, общая работа по обеспечению законности должна быть разделена на 2 направления:
· организация выполнения новых, вновь изданных законодательных актов
· общая работа по укреплению законности
Это 2 хотя и взаимосвязанных, но весьма различных по методам и средствами направления работы. Рассмотрим их конкретное содержание. В случае издания нормативного акта, касающегося деятельности фирмы, юрслужба, совместно с другими подразделениями, обязана осуществить комплекс организационных действий. Лектор назовет самые необходимые из них, которые мы должны запомнить. Во-первых, нужно выделить в нормативном акте пункты и положения, непосредственно относящиеся к деятельности фирмы. Во-вторых, определить круг структурных подразделений и работников, в практической деятельности которых должны реализоваться новые положения, которые должны будут непосредственно руководствоваться новыми нормами. В-третьих, определить меры, необходимые для непосредственного выполнения нормативного акта и составить рабочую программу организации его выполнения. Программа должна выглядеть не в виде призывов и пустых слов, а по схеме: исполнитель — организационное действие — сроки — необходимый результат. В-четвертых,, закрепить вытекающие из нормативного акта новые обязанности работников в приказе по фирме, а когда обязанности носят постоянный и значимый характер — также включить их в положения о соответствующих отделах и должностные инструкции соответствующих работников с тем, чтобы они закреплялись как постоянные обязанности соответствующих лиц. В-пятых, провести изучение, совместно с исполнителями, порядка действий по новым требованиям. Речь идет не просто об изучении нормативного акта, а о более сложном, о выработке и овладении способами работы согласно этим правилам. Итак, нужно определение и усвоение порядка работы по новым правилам. В-шестых, внести изменения в используемые на фирме бланки учета и деловой документации в соответствии с новыми правилами. Если этого не сделать, то сохранившиеся прежние формы документов будут служить препятствием исполнения нового закона. В-седьмых, внести изменение в используемые компьютерные программы или заказать новые. В-восьмых, предусмотреть выделение материальных ресурсов и денежных средств для проведения организационных мероприятий. Внедрение закона, вносящего изменения в существующий порядок деятельности дорогостоящее дело. В-девятых, необходимо налаживание взаимодействия между соисполнителями. Требуется налаживание согласованности, координированности их действий при исполнении новых правил. В-десятых, нужно установление постоянного и четкого контроля за исполнением организационных мер и самих новых законоположений. Контроль должен возлагаться не на руководителя фирмы, а на ответственных должностных лиц, с обязанностью систематически докладывать руководству о ходе исполнения. Наконец, требуется регулярное изучение хода выполнения нового нормативного акта, а это уже задача юриста, и принятие дополнительных мер по улучшению порядка исполнения, это называется доводка исполнения. Практику организационных мер следует начинать с небольших, простых нормативных актов, напрямую относящихся к деятельности фирмы, поскольку на них можно успешно вырабатывать опыт внедрения. Не надо бросаться исполнять сразу все законы, из этого все равно ничего не получится. Надо обращать внимание на законы с будущим сроков введения в действие и предусматривать наперед организационные меры. Обучаться организации исполнения законов должен каждый из нас. Кто не умеет этого делать, тот не годится в корпоративные юристы. Между тем, этого не понимают ни ученые, ни преподаватели.
Наряду с мерами по исполнении новых законов, необходима работа по последовательному текущему укреплению законности в деятельности организации. Ее характерными чертами, отличающими от мер первой группы, являются:
· планомерность (это регулярно осуществляемая, планируемая работа, а не действия по поводу единичного нового акта)
· основанность на анализе состояния законности на фирме в целом и в отдельных подразделениях (это мероприятия основанные на анализе законности на фирме)
· направленность на создание условий для надлежащего выполнения законодательных требований и устранения причин допускаемых нарушений (по своей значимости второе направление не менее важно чем первое; Лектор просит заметит, что Общее положение не идет столь глубоко и указанных направлений и способов работы не различает, хотя это главные аспекты обеспечения законности)
К мерам второй группы относятся в частности:
· осуществление проверок законности актов руководителя фирмы и структурных подразделений
· обобщение и анализ результатов рассмотрения судебно-арбитражных дел
· и другие
В процессе выполнения этих работ, выявляются нарушения в исполнении нормативных актов. Такая информация должна служить основанием для планирования и последовательного осуществления мер по укреплению законности. Таким образом, проверочные, аналитические и контрольные мероприятия должны перетекать в организационные меры по укреплению законности. Как необходимый участок данной работы следует рассматривать информирование персонала о законодательстве и пропаганду законодательства. При проведении занятий важны актуальность тематики лекций, ее связь с деятельностью фирмы. Также важен подбор высококвалифицированных лекторов, способных дать полезную для дела информацию ответить на конкретные вопросы сотрудников. Это трудоемкая работа. Для этого надо подыскивать дельных лекторов, договариваться с ними. Нельзя сбрасывать со счета наглядную агитацию. На фирме должен иметься стенд с правовой информацией. Здесь также следует использовать определенные приемы. Так стенд следует вывешивать в местах скопления и остановки людей, недалеко от кассы или автомата, неподалеку от лифта, в местах курения. Стенд должен быть хорошо освещен. В нем следует соединять информацию, касающуюся хозяйственной деятельности и личных интересов сотрудников. Ведение работы по обеспечению законности требует перестройки от самой юрслужбы. В современных условиях, корпоративному юристу необходимо формировать в себе чувство долга перед фирмой и перед обществом за укрепление законности. Необходимо заставлять себя вести данную работу, ибо никто другой не заставит, поскольку никто не представляет что мы обязаны и можем делать в данном отношении. Следует планировать, хотя бы для себя, работу по укреплению законности. План — это хороший инструмент улучшения работы: он и обязывает исполнителя и облегчает дело, распределяя его во времени. При планировании следует исходить из реальных проблем и затруднений в работе фирмы, делать, прежде всего, то, что позволяет предупредить возможный ущерб от нарушений и повысить получаемую прибыль. Важно четко определять первоочередные и последующие виды работ с тем, чтобы выполнение первых облегчало осуществление других. Здесь, как и в любом деле, следует избегать формализма, творчески добиваться результата, а результат — это научение персонала действовать по правилам, выработка привычки к этому, умение не допускать нарушений. Лектор просит учитывать, что все, о чем он говорит — это не теоретические изыскания, а практический опыт. С развалом СССР и прекращением руководства правовой работой, корпоративных юристов стало много однако творческих и ответственно работающих оказалось крайне мало.
Чтобы беспрепятственнее вести работу по укреплению законности юрслужбе требуется привлечь на свою сторону руководство фирмы. Для получения такой поддержки, необходимо, при внесении предложений о правовых мерах, прибегать к следующим доводам:
· предупреждение возможных значительных убытков вследствие несоблюдения законодательства
· предупреждение возможного применения мер материальной, административной и уголовной ответственности в отношении руководства фирмы
Следует постоянно апеллировать к мотиву повышения прибыли при работе в режиме законности, объяснять, что нарушения фирме обходятся дороже чем работа по правилам. Лектору нередко приходилось вести судебные дела по заказам клиентуры, дела, вызванные нарушением тех или иных законоположений, и он всегда на этих примерах объяснял, что работа по правилам предохраняет от риска многомиллионных потерь, тем более, что обеспечивать соблюдение правил должен персонал, а вот убытки несет руководитель. Такого рода доводы очень убедительны, они позволяют изменить отношение к инициативе юристов.
Есть еще одна острая проблема, а именно информирование о нарушениях закона, допускаемых самими руководителями фирмы. Сейчас юристы как бы не замечают таких деяний начальства, а происходит это потому, что юрист достаточно беззащитное существо, у него нет иммунитета от неосновательных наказаний, увольнений, нет даже моральной поддержки в обществе. В деле обеспечения законности должны помогать государственные органы: правительство и минюст, а также судебные органы. К сожалению правительство и минюст устранились в этом еле от помощи юридической службе. Обеспечение законности в стране должно рассматриваться как постоянная функция государства. Это требует закрепления данной работы а конкретными звеньями исполнительной власти, непрерывных организационных усилий. Без таких мер, запись в Конституции о правовом характере нашего государства будет такой же утопией как и построение коммунизма.
Изучить:
· ФКЗ 1997 «О правительстве» статья 4
· Статья «Гражданско-правовой договор»
Правовые средства.
В число основных задач юриста входит применение правовых средств (3 из 5). Это задача активного использования правовых средств для улучшения экономических показателей, обеспечение правовыми средствами исполнения договорных обязательств, обеспечение сохранности собственности, защит прав и законных интересов организации и ее работников. Защита также осуществляется правовыми средствами. Вводя задачу применения правовых средств, неоднократно повторяя это требования в ряде нормативных актов, законодательные органы не раскрывают содержание правовых средств, не дают понятия.
Для уяснения их сущности, надо учитывать, что концепция правовых средств возникает из объективного разделения методов правового регулирования на нормативное установление предписаний и запретов и издание дозволительных норм, управомочивающих на совершение юридических действий инициативного характера. Общая теория права строится на идее регулирования положений с использованием предписаний и запрещающих установлений. Что касается дозволений, то они лишь вскользь упоминаются без проведения их разбора. Теория права и плетущаяся в ее хвосте цивилистика не способны объяснить порядок реализации дозволительных установлений, служащих основой частного права. Остается нераскрытой величайшая социальная ценность дозволительного метода и проистекающих из него правовых средств. Здесь надо всегда помнить следующее: закон декларирует, что граждане и организации приобретают и осуществляют права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договоров и в определении любых не противоречащих закону, условий договора. Итак, на основании договора, стороны сами устанавливают свои права и обязанности, в своем интересе и своей волей. К этой деятельности неприменимы позитивистские картинки по реализации права путем соблюдения и исполнения норм. Здесь нужны другие объяснения.
Пока единственной концепцией, достоверно объясняющей способы реализации правовых дозволений, служит теория правовых средств. Она была предложена лектором в начале 60-х годов в книге Гражданско-правовые средства и в докторской диссертации. Термин правовые средства вошел в научное обращение и был воспринят юридической теорией и практикой. В соответствии с инструментальной теорией права, мы обязаны выделять регулирующие инструменты ненормативного характера. Правовое средство — Бозон Хиггса частного права. Они выглядят как совокупности инициативных правовых действий. Они применяются субъектами для достижения правовых целей. Лишь при такой трактовке становится выполнимой задача активного применения правовых средств в предпринимательской деятельности. Только познание правовых средств дает возможности для раскрытия и реализации регулятивного потенциала частного права. Без концепции правовых средств, без инструментального подхода, цивилистика остается неполноценной доктриной, не способной понять, с какими инструментами она имеет ело и как обеспечить эффективное применение. Можно утверждать что торговый и гражданский оборот осуществляется преимущественно на основе правовых средств. Средства ГП образуют определенную систему, главной в которой является договор. Это обусловливается основанной на дозволениях возможностью субъектов создавать свои права и обязанности при посредстве договора . На основе договора, субъекты также предусматривают применение других, вспомогательных, средств, обслуживающих договорные отношения. Таковы меры ответственности. В договоре предусматриваются способы обеспечения исполнения обязательств. Залог, задаток, поручительство и иные. В том числе неупомянутые в законе: удержание, сохранение права собственности и тд. Здесь же можно назвать меры оперативного воздействия, которые широчайше применяются по инициативе субъекта. Наряду с этим имеется немало правовых средств, не связанных с договором, но служащих достижению разнообразных целей. Например, ЮЛ, с которым мыкается наша цивилистика.Для них, это всего лишь институт права, между тем, для практика, это правовое средство, основное назначение которого состоит в регулировании участия организаций в имущественном обороте. ЮЛ как правовое средство обладает рядом функций, что и породило множество видов ЮЛ. Предприниматели выбирают более пригодный вид ЮЛ, чтобы достичь определенной цели. Осуществлять контроль за использованием имущества и распределением доходов, сохранять право на внесенное в уставный фонд имущество и другие значимые цели. Цивилистика никогда не изучала эти функции, что ведет к неспособности использования возможностей данного правового средства. Гегель в Науке Логики писал, что функции выражают сущность объекта, если не выявлены функции, нельзя понять объект.