Конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти
Государственное управление реализуется тем успешнее, чем более оптимально организован сам государственный механизм. Одной из конфликтологических доминант здесь является баланс конституционных полномочий представительной и исполнительной ветвей власти.
Особенностью демократических политических систем является то, что наиболее органичным для них принципом политико-правового устройства является разделение властей, а, следовательно, и запрограммированность политических конфликтов. Закрепленные в конституциях полномочия каждой из трех основных ветвей власти, а также приверженность основных политических сил общим демократическим “правилам игры” способствуют сохранению общественно-политической стабильности, предохраняя как от авторитаризма и монополизации власти, так и от анархии и неуправляемости.
Ранее уже упоминалось о специфике конфликтов в демократической и авторитарной формах управления. Поскольку политико-правовые конфликты как бы запрограммированы в демократической политической системе и затрагивают саму ее основу – государственные институты, накопление их в недрах системы может породить новое качественное состояние последней – политический кризис. Это понятие более соответствует системному характеру объекта, подвергшегося кризису – правительства, парламента, всей политической системы в целом. Простейшая трактовка политического кризиса сводится к тому, что это переломное состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности. Основой его является изменение соотношения сил в правительстве или парламенте как следствие изменения общественных настроений, нарушения прежнего баланса интересов. С точки зрения перспектив развития роль политического кризиса двойственна. Он может представлять собой драматический момент в судьбе общества, поскольку отражает определенную дезорганизацию, дестабилизацию политической системы. Вместе с тем он выявляет новое соотношение сил, интересов, и его развязка будет означать не что иное, как начало нового этапа общественного развития.
Если не касаться внешнеполитических кризисов, обусловленных внешними, международными противоречиями и конфликтами, внутриполитические кризисы можно выстроить по степени их глубины и опасности для общественной стабильности следующим образом.
Правительственный кризис. Правительство в узком смысле слова, называемое еще кабинетом министров, представляет собой весьма двойственный орган. Часто это совместный продукт парламента и премьер-министра, поскольку последний предлагает кандидатуры членов правительства, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. С точки зрения доминирующей партии – если это правительство парламентского большинства – кабинет есть собрание его лидеров, напоминающее его собственную структуру. С точки зрения премьер-министра такого правительства, это не только собрание “товарищей по оружию”, но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы. Иными словами, кабинет министров представляет собой парламент в миниатюре. Для того чтобы такая политическая комбинация сложилась и работала, будущий кабинет министров должен быть готов работать под руководством премьера, а премьер должен разработать и предложить такую программу действий, чтобы его коллеги не слишком часто “пересматривали” свои позиции, т.е. подавали в отставку, приводя кабинет к кризису.
Тем не менее, такой кризис может наступить вследствие отхода части министров от выполнения согласованной и одобренной парламентом программы. При этом проявления правительственного кризиса не сводятся к чисто техническим, т.е. выходу из правительства части министров. Правительство может лишиться авторитета в обществе, вызвать недовольство различных социальных групп, которые потребуют его отставки. Кроме того, оно может лишиться лояльности со стороны административно-распорядительного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства, а также поддержки в парламенте в случае разрушения парламентского большинства. Иными словами, кабинет министров фактически может потерять опору в обществе, в аппарате и в парламенте, что означает утрату одновременно и социальной, и политической поддержки, что, в свою очередь, ставит под вопрос его легитимность.
Правительственные кризисы чаще всего возникают в тех странах, где правительства формируются на многопартийной основе. Периодически возникающие между представленными в правительстве партиями разногласия легко могут вызвать разрывы существующих договоренностей и выход части министров из правительства, лишив последнее дееспособности.
В условиях президентского режима конфликт законодательной и исполнительной власти, которую олицетворяет президент, может обернуться вотумом недоверия президенту, который будет означать перестановки и отставки в его кабинете, а возможно, и его собственную отставку. И хотя процедура импичмента, т.е. отрешения президента от должности, возбуждается сравнительно редко и только в экстраординарных случаях, непопулярные решения и действия президента могут настроить против него парламент, и отрешение от должности станет свершившимся фактом.
Парламентский кризис. Если конфликты в правительстве, а также между правительством и парламентом, правительством и электоратом могут привести к правительственному кризису, то конфликты в парламенте и вокруг него могут вызвать кризис в функционировании парламентской системы. Последний не стоит драматизировать, поскольку в условиях демократии это может быть как чрезвычайным, так и обыденным событием. Парламент представляет собой ту трибуну, с которой высказываются претензии и требования различных социальных групп и политических сил, и ту арену, где развертывается политическая борьба между ними. В парламенте могут возникать конфликты:
между партийными фракциями;
между парламентом и правительством;
между парламентом и президентом;
между парламентом и группами давления;
между палатами парламента, его комитетами и т.д.
Если эти конфликты множатся, накладываются друг на друга и политическое их урегулирование становится невозможным, возникает кризис парламента как института власти. Проявлениями его могут быть, во-первых, длительное отсутствие большинства по тем или иным вопросам для принятия важнейших решений. Парламент при этом не может выполнять свои законотворческие функции. Во-вторых, может развертываться острая конфронтация парламентских фракций, примерно равных по силе, по любому вопросу, что приводит к параличу парламента. Депутаты никак не могут прийти к стабильному общему решению по поводу правительства даже простым большинством голосов. Преодолению патовой ситуации служит обращение к народу, т.е. роспуск парламента, потерявшего дееспособность, и назначение новых парламентских выборов.
Парламентский кризис и роспуск парламента не являются чем-то экстраординарным: большинство демократий мира – парламентские демократии и исполнительная власть в них есть лишь простой выбор большинства парламента. Отсюда роспуск последнего здесь редко используется как орудие межпартийной борьбы.
Конституционный кризис. С точки зрения своей функциональной роли он является сигналом, проявлением ослабления государственности и возникновения противоречий в социальном и политическом строе той или иной страны. Вместе с тем это требование укрепления государственности на новой основе (не всегда, впрочем, реализуемое). Игнорирование этого сигнала “нездоровья” государства может привести к тяжелым последствиям: ослаблению конституционного строя, нарушению целостности государства, подрыву его безопасности, созданию непредусмотренных Конституцией и законами структур власти, незаконных вооруженных формирований, стремящихся к насильственному изменению конституционного строя.
Конституционный кризис не возникает неожиданно или случайно. Ему предшествуют конституционные конфликты, причины возникновения которых весьма многообразны. Это могут быть:
конфликты, рожденные внутренними противоречиями самой конституции, ее несовершенством, неточностью формулировок и т.д.
конфликты органов государственной власти с конституцией: попытки обойти конституционные нормы вследствие политического расчета или в силу правовой неграмотности.