Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
В специальной литературе высказаны мнения но многим проблемам теории правовых актов управления. Нередко называются бесспорные признаки, указывающие на их сущность, но проясняющие ее лишь с определенных позиций. Не в последнюю очередь это можно объяснить многогранностью, сложностью данного правового явления. Его изучению неизбежно сопутствует многоаспектная научная, правотворческая и практическая проблематика.
Для приближения к пониманию сущности правового акта управления необходимо иметь в виду по крайней мере следующее:
- правовые акты управления — это разновидность правовых актов, обладающие всеми их существенными признаками1Васильев Р.Ф. определяет правовой акт как «волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте — документе)» (Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. Серия 11 «Право». 1998. №5. С. 25).. При этом различают правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица) и акт как официальный документ, в котором данное действие получает объективированное выражение;
- правовые акты управления часто называют или предлагают называть административными актами. Однако надо иметь в виду достаточно распространенное мнение, что административный акт является специальным понятием, обозначающим конкретную разновидность правовых актов управления — индивидуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.
Преимущество словосочетания «правовые акты управления» в краткости, что делает его удобным в употреблении, но, строго говоря, оно в полной мере не выражает всего многообразия юридического значения этих актов. Создается впечатление, что будто эти акты предназначены для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Между тем ими могут устанавливаться нормы как публичного, так и частного права. Данное обстоятельство позволяет признать более точным понятие правовых актов не управления, а органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, т.е. субъектов управления. Но, как известно, к ним относятся не только органы исполнительной власти и местного самоуправления, должностные лица; правовые акты издают также другие государственные органы, органы предприятий, учреждений, организаций. С учетом этого правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных лиц являются понятием ограниченным, специальным. Имея в виду всех субъектов управления, издаваемые ими правовые акты условно (обобщенно) можно именовать правовыми актами управления. При этом, как уже отмечено, надо иметь в виду, что они могут иметь различное отношение к регулированию непосредственно управленческой деятельности;
- в РФ до сих пор нет легального определения понятия правового акта. Предпринятая попытка официального определения нормативного правового акта и правового акта муниципального образования не содержит общей концептуальной основы, ибо относится лишь к его разновидностям.
Общий вывод, вытекающий из изложенного, сводится к тому, что формирование, в частности, научного представления о понятии правового акта управления остается незавершенным.
Принимая во внимание эти оговорки, а также признаки, наиболее часто называемые в литературе, под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное одностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, принятое в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающее, изменяющее, отменяющее правовые нормы либо конкретные правоотношения.
Правовой акт управления обладает совокупностью следующих наиболее характерных признаков.
Правовой акт управления — официальное решение (действие, официальный документ), поскольку: а) орган, должностное лицо, принимающие его, действуют не как частные лица, а от имени государства, муниципального образования, выступают их представителями; б) он нацелен на обеспечение выполнения задач публичного характера, хотя это в конечном счете может быть подчинено удовлетворению частных интересов. Например, приказ уполномоченного органа о создании государственного вуза решает задачу государственного управления образованием и одновременно создает дополнительную возможность какой-то группе граждан реализовать свое право на высшее образование.
Подзаконность правового акта управления проистекает из подзаконного характера самого государственного управления и местного самоуправления и их нацеленности на исполнение законов. Правовые акты органов государственного управления издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других обязательных для них нормативных правовых актов. Правовые акты выступают юридическим средством обеспечения проведения в жизнь законов. Подзаконность означает обязательное их соответствие законам и другим актам уполномоченных органов как по форме, так и по содержанию.
Правовой акт управления — одностороннее юридически-властное волеизъявление органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица. Это означает, что его издание опирается на властные полномочия субъекта, позволяющие ему в одностороннем порядке принимать акт. Волеизъявление, выраженное в правовом акте, может быть предопределено другим субъектом, например, компетентным вышестоящим государственным органом, что не противоречит нормальным управленческим отношениям. Данный признак не изменяет своей сущности и в случаях совместного издания правового акта управления несколькими субъектами.
По своему содержанию властное волеизъявление субъекта, принявшего правовой акт управления, представляет собой управленческое решение, направленное на осуществление задач, функций и полномочий данного субъекта государственного управления.
В литературе подчеркивается и такое свойство правового акта управления, как его авторитарность — обязательность для исполнения не только субъектами, на которых распространяется его действие, но и для тех. кто принял данный акт до утраты им силы на законном основании.
Правовые акты управления принимаются в порядке и в формах, предусмотренных нормативными правовыми актами. Например, Правительство РФ по определенному кругу вопросов принимает решения лишь на своем заседании и в форме постановлений.