Державна система регулювання природокористування
Система регулювання природокористування в більшості західних країн сформувалася в 60-70-і рр. Це дуже вплинуло на відтворювальні процеси, структурну перебудову економіки, політику держав, господарську кон’юнктуру, науково-технічний розвиток. Початковий етап формування даної системи базувався на різних адміністративно-правових заходах, головної серед який була державна регламентація, яка включала постійні і тимчасові нормативи, різні дозвільні і контрольні процедури, систему обмежень і заборон. Подібний процес спостерігається в даний час і в Україні. На наступному етапі політика природокористування піддавалася модифікації на базі підвищення ролі економічного механізму стиму лювання природоохоронної діяльності при збереженні ведучої ролі державного регулювання. У системі державного регулювання природокористування просліджуються дві протилежні тенденції: централізація функцій природокористування і підвищення ролі територіальної ланки керування, що пов'язано зі специфікою регіональних екологічних проблем. Помітно впливають на формування еколого-економічної політики різноманітні теорії екологічного регулювання. Найбільше яскраво виражена екологічна проблематика в „неокласичній” теорії. Саме в рамках цієї теорії формується сучасна державна політика, розробляються основні принципи природокористування. В даний час, пройшовши через дискусії, необхідність державного регулювання природокористування не піддається сумніву з боку західних авторів. Однак предметом гострої полеміки залишаються масштаби, характер і способи екологічного регулювання. Найбільш популярним являється підхід, відповідно до якого рішення проблем, зв'язаних з виникненням зовнішніх ефектів, являє собою величезний простір, де необхідне державне втручання. Доводиться, що еколого-економічні збитки не усуваються за допомогою ринкової конкуренції і прагнення до прибутку. Для цього вимагаються регіональна урядова регламентація, система дозволів і заборон, планування субсидій і оподатковування. Мова йде про ідею синтезу методів непрямого і прямого державного регулювання. Тому ствердження деяких учених про те, що ринок сам розставить усі на свої місця, у тому числі вирішить і екологічні проблеми, викликає серйозні сумніви. Головний висновок, якій варто витягти з „неокласичної” теорії, полягає в тому, що забруднення навколишнього середовища — це особливого роду не гативний „продукт” господарської діяльності, що наносить збиток національному добробуту. Сили стихійного ринку не в змозі захистити суспільство від цього збитку. Тому необхідно спеціальне оподатковування. Ціль його — змусити забруднюючі фірми змінити технологію виробництва і припинити забруднення чи компенсувати суспільству нанесений збиток. Необхідність державної участі в рішенні екологічних проблем обумовлюється також і тим, що вони вже не можуть бути „усунені” у рамках окремої країни. Забруднення природного середовища набуває міждержавних, планетарних масштабів. Міжнародні аспекти екологічних проблем можна позначити як конфлікт між глобальним характером екологічної кризи, з одного боку, і відсутністю глобального суспільного механізму регулювання національних екологічних дій,— з іншої. Базуючи на концепції загальнолюдських цінностей і з огляду на реальну еколого-економічну ситуацію, держава повинна формувати такий економічний механізм природокористування, що зможе впливати на джерела забруднення, створюючи позитивні і негативні фінансові стимули, формувати фонди, які використовуються для фінансування природоохоронної діяльності. Економічний механізм є інструментом політики втручання, він дає можливість оперувати цінами, щоб виправити недоліки ринку, зв'язані з неточним відображенням повних збитків від забруднення навколишнього середовища і вигод від його контролю. Формуючи загальну стратегію природокористування, держава гарантує певний рівень дії економічного механізму забезпечення ресурсозберегаючої оцінки природних ресурсів. Існують два основних підходи до економічної оцінки цих ресурсів. Один з них виходить з теорії трудової вартості К.Маркса, відповідно до якої природні ресурси, не будучи продуктом праці, не мають вартості і її грошового вираження — ціни. Іншій виходить з можливості визначення ціни на природні ресурси на основі теорії диференціальної ренти К.Маркса. Економічній оцінці підлягають ті елементи природи, що зв'язані з виробничими відносинами. Тільки ресурсна частина природного середовища стикається з народним господарством, підключаючи до функціонування державного економічного механізму. Як показує світова практика, найбільш діючими економічними методами є ті, котрі впливають як на ринок за допомогою трансформації зовнішніх витрат (з компенсації збитку) у внутрішні (витрати на запобігання забруднень, які включаються до собівартості), так і на ціну товарів, а отже, і на їхню конкурентноздатність. Процес перетворення зовнішніх витрат у внутрішні отримав назву „інтерналізація зовнішніх ефектів”. Саме такий термін використовують сучасні економісти при розгляді питань асиміляційних властивостей навколишнього середовища і економічного механізму регулювання природокористування. Ідея компенсації вперше була розроблена А.Пигу майже 70 років тому. Держава має можливість саме регулювати плату за забруднення, вибираючи одну з двох форм: стандартну чи розширену.
Відповідно до першого, забруднювач відшкодовує витрати на виконання природоохоронних заходів, що передбачаються природоохоронним законодавством. Відповідно до другого, забруднювач крім вищевказаних витрат повинний відшкодувати потерпілим від забруднення нанесений їм збиток.
Виходячи з вищенаведеного, розглянемо загальну схему системи державного регулювання природокористування України. Економічний механізм у цій схемі має відігравати подвійну роль. З одного боку він повинен виконувати регулюючі функції шляхом інтерналізації зовнішніх витрат, коли забруднювач довкілля чи порушник природоохоронного законодавства відшкодовує нанесені збитки, а з іншого - акумулювати кошти на природоохоронні заходи, попередження виникнення надзвичайних ситуацій і катастроф, ліквідацію їх наслідків та екологічну реабілітацію територій. Останнє являється специфікою нашої держави. Тривале використання природних ресурсів з „економією” на природоохоронних витратах привело до кризового екологічного стану багатьох регіонів України. Ліквідація наслідків надзвичайних екологічних ситуацій і катастроф в таких регіонах потребує великих фінансових витрат, що є суттєвим фактором гальмування економічного росту країни.
Зважаючи на це, збалансована система державного управління у сфері природокористування повинна мати такі головні складові частини:
♦ регулювання природокористування і охорони довкілля, еколого-економічне нормування господарчої діяльності; контроль за використанням природних ресурсів та додержанням екологічних вимог, нормативів і стандартів;
♦ моніторинг та прогноз стану природних ресурсів і довкілля, прогнозування, попередження та упередження надзвичайних екологічних ситуацій і катастроф;
♦ екологічна реабілітація ушкоджених територій.
Головним механізмом їх взаємозв'язку є економічний, через платежі за користування природними ресурсами, за їх імпорт і експорт (мито), штрафи, систему екологічного страхування, тощо, за рахунок яких формуються відповідні статті держбюджету, місцевих бюджетів, позабюджетні і страхові екологічні фонди для цільового спрямування коштів на заходи і програми щодо попередження надзвичайних екологічних ситуацій і катастроф та реабілітації довкілля.
Механізми державного регулювання і контролю. Основною метою регулювання, як складової частини загальної системи управління в екологічній сфері є встановлення правил і меж економічно раціонального та екологічно безпечного використання природних ресурсів, а також вимог до різних видів діяльності (господарської, побутової, наукової, військової, рекреаційної, суспільної та інших), які мають зовнішні ефекти і можуть вплинуть на стан навколишнього природного середовища. Це регулювання має здійснюватися через конкретні механізми, до яких відносяться: 1 – законодавчі і норма-тивно-правові; 2 - ліцензійні; 3 – економічні.
Нормативно-правові механізми забезпечуються законодавчими актами, які регламентують стосунки в сфері природокористування та діють через відповідні екологічні нормативи і стандарти. Виконання їх вимог є обов'язковим для всіх суб'єктів господарської діяльності, незалежно від форм власності відповідних підприємств та їх статусу (є вони юридичними чи фізичними особами).
На даний час, закони і нормативно-правові документи, які існують в Україні, в цілому забезпечують механізми державного управління у цій сфері. Але в умовах економічної кризи переважна більшість підприємств не спроможна у повному обсязі забезпечити виконання їх вимог внаслідок складного фінансового стану.
Ліцензійні механізми (надання ліцензій, дозволів, лімітів, квот) відносяться до виду регулювання, який застосовується як засіб забезпечення раціонального і екологічно збалансованого використання природних ресурсів та регламентації екологічно небезпечних видів діяльності. Питання надання ліцензій, дозволів, лімітів і квот вирішуються з врахуванням можливих наслідків здійснення того чи іншого виду діяльності, виникаючих при цьому екологічних загроз, економічних інтересів держави, кількості природного ресурсу у даному місці та загальної його дефіцитності.
Економічний механізм в сфері природокористування повинен стати однією з визначальних частин загальної системи. Він має формуватися на основі удосконалення існуючих важелів економічного регулювання і стимулювання, за рахунок чого частка екологічних витрат у складі ВВП може бути істотне підвищена. Необхідним елементом також має бути економічне стимулювання екологічно дружніх систем господарювання (використання „чистих” технологій та окремих технологічних процесів, невиснажливе використання природних ресурсів та ін.).
Екологічне страхування відноситься до економічного механізму регулювання і є одним із засобів концентрування і збереження коштів для ліквідації наслідків вірогідних екологічних аварій і катастроф та для екологічної реабілітації територій після закінчення підприємством діяльності з використання природних ресурсів (або іншої діяльності), а також для відшкодування збитків. Елементом екологічного страхування є економічна оцінка вартості реабілітації довкілля для кожного підприємства окремо, що є складовою екологічного аудиту природокористувачів і об'єктів природокористування, та виплата визначеної суми підприємством протягом прогнозного терміну його діяльності у спеціально створені для цього страхові фонди, кошти яких мають витрачатися виключно для зазначених цілей.
До видів контролю у загальній системі державного управління в сфері екологічної безпеки відносяться: оперативний контроль, моніторинг стану довкілля і природних ресурсів, державна екологічна експертиза і екологічний аудит.
Метою оперативного контролю у цій сфері є забезпечення додержання суб`єктами господарської діяльності вимог природоохоронного законодавства, екологічних нормативів та стандартів, встановлених правил екологічної безпеки та користування природними ресурсами.
Це адміністративний засіб, ефективність якого базується на засадах централізованості функцій, чіткій вертикальній підпорядкованості його різних рівнів та повному врахуванні екологічних вимог в технологіях виробництва і господарської діяльності з метою досягнення гранично-припустимих змін екологічного стану довкілля. Діє вість системи оперативного контролю забезпечує функціонування всієї загальної системи управління в сфері екологічної безпеки, охорони природи та раціонального використання природних ресурсів.
Розпорошеність функцій оперативного контролю по різних міністерствах, комітетах тощо суттєво знижує його ефективність. Моніторинг стану довкілля здійснюється на об`єктовому, локальному, районному, регіональному та державному рівнях. Результати моніторингу використовуються для поточної оцінки стану довкілля та розробки адекватних природоохоронних заходів, оцінки їх ефективності, а головне - для прогнозу розвитку негативних змін довкілля і екологічних ситуацій.
Засобом об`єктивного аналізу проблем природокористування, визначення стратегічних пріоритетів у коротко- та довгострокових програмах соціально-економічного розвитку має стати впровадження (і відстеження динаміки) системи інтегрованих показників стану навколишнього природного середовища як на національному рівні, так і в регіонах.
Моніторинг стану природних ресурсів вимагає суттєвого вдосконалення на загальнодержавному і регіональному рівнях через розширення складу і наповнення державних кадастрів щодо окремих видів природних ресурсів. Коли система ведення останніх буде відпрацьована науково-методично та законодавче введена в дію, це буде дієвим засобом для регулювання використання природних ресурсів та запобігання виникнення небезпечних екологічних ситуацій на регіональному рівні.
Державна екологічна експертиза контролює відповідність проектів (на всіх етапах проектування, будівництва, експлуатації, завершення діяльності і реабілітації території), державних і галузевих програм вимогам екологічної безпеки, ресурсозбереження і прирдоохоронного законодавства та наслідків їх здійснення на стан довкілля і здоров`я людини і є, таким чином, засобом упередження таких аспектів господарської діяльності, які могли б спричинити невиправдану і неприйнятну шкоду довкіллю і населенню. Така експертиза є необхідним елементом системи інтерналізації зовнішніх ефектів діяльності підприємства. Крім того, державній екологічній екс пертизі, як виду експертної оцінки, можуть підлягати екологічні ситуації на окремих територіях, окремі діючі об'єкти та екологічно небезпечні види діяльності - за рішенням відповідних органів виконавчої влади.
Екологічний аудит здійснюється з метою сприяння забезпеченню дотримання суб’єктами господарювання вимог і норм природоохоронного законодавства, екологічної безпеки, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, захисту і конкурентоспроможності об'єкта аудиту та його інвестиційної привабливості. Він дозволяє визначити джерела і фактори негативного впливу на довкілля внаслідок діяльності підприємств господарського комплексу, а також оцінити витрати на їх нейтралізацію та реабілітацію територій.