Особливості контролю формування і використання коштів спеціального фонду у бюджетній установі
Проблеми формування, а також раціонального й ефективного використання коштів спеціального фонду бюджету завжди були актуальними для всіх установ та організацій бюджетної сфери. Співпраця з ЄС має стати важливим кроком у подальшому реформуванні системи державних фінансів в Україні в напрямку європейських стандартів. Запровадження норм і практик ЄС у процес бюджетного планування, створення ефективної системи внутрішнього бюджетного контролю та зовнішнього аудиту та боротьба з шахрайством дозволить покращити якість планування та виконання бюджетних програм, а також ефективно протистояти корупційним діям у сфері державних фінансів.
Однією з основних вимог вступу України в ЄС є відшкодування завданих збитків державі.
Вступ України в ЄС передбачає також зміну методів та форм проведення державного фінансового контролю. Якщо раніше найпоширенішою формою контролю була ревізія, яка проводилася органами Державної фінансової інспекції та Рахунковою палатою за результатами попередніх звітніх періодів, то зараз використовується аудит, який проводиться на упередження та з метою сприяння ефективності роботи, раціональному використанню матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Перевагою аудиту також є ініціювання перевірки не органами контролю, а в більшості випадків самими об’єктами контролю.
У главі 3 розділу 5 Економічної складової угоди про асоціацію між Україною та ЄС містяться вимоги та рекомендації щодо управління державними фінансами: бюджетна політика, внутрішній контроль та зовнішній аудит. Зокрема, необхідно адаптувати наступні положення.
У сфері зовнішнього аудиту передбачена імплементація Україною стандартів і методів Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), а також обмін найкращими практиками з ЄС у сфері зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів, причому сторони приділятимуть особливу увагу забезпеченню незалежності відповідних органів. Також планується співпраця у сфері розробки методології державного аудиту з особливим наголосом на доходну частину державного бюджету, запровадження кращого міжнародного досвіду й практик.
• У сфері державного внутрішнього фінансового контролю співпраця стосуватиметься подальшого розвитку державного внутрішнього фінансового контролю через гармонізацію із узгодженими на міжнародному рівні стандартами та методологіями (Інститут внутрішніх аудиторів (IIA), Міжнародної федерації бухгалтерів (IFAC), ІNТОSАІ), а також найкращої практики ЄС у сфері внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в державних органах.
• У сфері боротьби з шахрайством ключовим питанням співпраці є вдосконалення методів боротьби та попередження шахрайства й корупції у сфері державних фінансів, включаючи співробітництво між відповідними адміністративними органами.
Метою державного фінансового контролю є виявлення відхилень від прийнятих норм та стандартів, порушень принципів законності, ефективності і економії витрачання матеріальних ресурсів на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити коригувальних заходів, а в окремих випадках - притягти винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну шкоду або здійснити заходи щодо запобігання або скорочення подібних порушень у майбутньому.
Прийнятий у 2010 р. Бюджетний кодекс [2] є основним законодавчим актом, який встановлює засади створення гармонійної системи державного контролю за використанням коштів бюджетними установами, проте він не розв’язує всіх проблем у цій сфері. У Кодексі визначено, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль, аудит та оцінка ефективності використання коштів на утримання бюджетних установ. Проте не виписано чіткий порядок взаємодії органів, на які покладено функції щодо контролю фінансових ресурсів у бюджетній сфері, а також процедури визначення ефективності їх використання.
Згідно зі ст. 26 Бюджетного кодексу України [2] контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного й результативного управління бюджетними коштами. Основні його завдання такі:
1) оцінка управління бюджетними коштами;
2) перевірка правильності ведення бухгалтерського обліку й достовірності фінансової та бюджетної звітності;
3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності й результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;
4) аналіз та оцінка стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;
5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів державиу процесі управління об’єктами державної власності;
6) забезпечення обґрунтованості планування надходжень і витрат бюджету[89, с.20].
Визначальне місце серед елементів державного фінансового контролю за формуванням та використанням коштів спеціального фонду бюджетної установи посідають суб’єкти контролю, які є найактивнішими складовими системи фінансового контролю в цілому і утворюють єдину організаційну систему. Зараз в Україні функціонує значна кількість державних органів і служб, які тією чи іншою мірою здійснюють фінансовий контроль за використанням коштів спеціального фонду (рис.4.1).
| |||
   |  | ||
Рис.4.1. Система органів контролю за коштами спеціального фонду бюджетної установи
Джерело: складено автором на основі [10]
Основним органом державного фінансового контролю по лінії виконавчої влади є Міністерство фінансів України. Воно контролює виконання державного бюджету, дотримання Правил складання проектів бюджетів в Україні, установлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів видатків бюджетних установ, а також координує діяльність з контролю за додержанням надходжень та використанням державних коштів та відомчий фінансовий контроль [10].
У системі Міністерства фінансів діють такі спеціальні контрольні служби, як Управління Державної казначейської служби і Державна фінансова інспекція України. Основними завданнями Держфінінспекції України є реалізація
державної політики у сфері державного фінансового контролю, а
також внесення пропозицій щодо її формування.Повноваження ДФІ визначено Указом Президента «Положення про державну Фінансову інспекцію України» [45, 46].
- виконанням функцій з управління об'єктами державної
власності;
- цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів;
- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів
(позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;
- складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм
та звітів про їх виконання (у разі застосування
програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та
інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;
- станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у
розпорядників бюджетних коштів;
- усуненням виявлених недоліків і порушень.
Державна казначейська служба згідно з п.4.20 Указу Президента «Положення про Державну казначейську службу України» здійснює у межах повноважень контроль за [45]:- веденням бухгалтерського обліку всіх надходжень і витрат
державного бюджету та місцевих бюджетів, складанням та поданням
фінансової і бюджетної звітності;
- бюджетними повноваженнями при зарахуванні надходжень бюджету;
- відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів
показникам розпису бюджету;
- відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів
бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту
бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу
у бюджетному процесі);
- відповідністю платежів узятим бюджетним зобов'язанням та
відповідним бюджетним асигнуванням;
- дотриманням правил валютного контролю за операціями з
бюджетними коштами в іноземній валюті;
- дотриманням порядку проведення лотерей з використанням
електронних систем прийняття сплати за участь у лотереї в режимі
реального часу;
- закупівлею товарів, робіт і послуг за державні кошти при
здійсненні розрахунково-касового обслуговування розпорядників і
одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до
законодавства.
Рахункова палата функціонує з 1997 року і є постійно діючим органом зовнішнього державного фінансового контролю, що будує свою діяльність на основі принципів законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.
Зазначимо, що вищеперелічені органи ведуть державний контроль за здійсненням бюджетними установами всіх видатків загального та спеціального фондів, проте зараз існують і інші державні органи, на які покладено функції контролю за окремими напрямами руху коштів бюджетних установ. Так, у межах своєї компетенції державна податкова служба контролює повноту і своєчасність перерахування до бюджету податків та обов’язкових платежів, передбачених кошторисами доходів і видатків навчальних закладів [10].
Фонд державного майна здійснює реалізацію державної політики у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;. управління об'єктами державної власності, зокрема корпоративними правами держави у статутних капіталах господарських товариств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію та затверджено план приватизації або план розміщення акцій; товариств, утворених у процесі перетворення (у тому числі шляхом корпоратизації) державних підприємств, що належать до сфери його управління, а також товариств, утворених за участю Фонду державного майна України [11].
Зовнішній контроль за плануванням та використанням коштів спеціального фонду бюджетних установ здійснює велика кількість державних органів, проте, на жаль, у їх роботі відсутня взаємодія. Що в результаті призводить, до того, що такий державний фінансовий контроль на практиці діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок, що в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами Уряду та іншими нормативно-правовими актами. Як наслідок, це призводить до неузгодженості, дублювання функцій, а іноді й суперечності.
Нагадаємо, що основною вимогою ЄС щодо реформування державного фінансового контролю є зміна методів контролю, а не системи органів. На жаль, саме останнє відбувається протягом останніх років. Реформуючи підконтрольні установи, методи перевірок залишаються старими та давно не ефективними. Розглянемо систему державного фінансового контролю у розвинених країнах світу.
У розвинутих країнах ринкової економіки фінансовий контроль відповідно здійснюють: у державах парламентського типу - парламент, у президентських - виконавча влада. Спільні риси такого контролю зафіксовані в принципах Лімської декларації, прийнятої в 1997 році на Конгресі Міжнародної організації вищих контролюючих органів. При цьому фінансовий контроль вважається частиною державного регулювання з метою виявлення відхилень від прийнятих положень і порушень принципів законності, ефективності та економії ресурсів [49].
Відповідно до вимог Лімської декларації керівних принципів контролю вищий контролюючий орган повинен бути зовнішнім (не створеним усередині відповідних організацій), що забезпечує незалежність його дій і прийнятих рішень від стороннього впливу, тобто функціональну та організаційну незалежність на основі положень Конституції. Для виконання своїх функцій вищий контролюючий орган має право доступу до потрібних документів, інформації. У разі виявлення недоліків, відхилень від законодавчо прийнятих рішень перевірені організації повинні інформувати його у встановлений термін про вжиті заходи [14].
У більшості розвинутих країн світу, у тому числі у країнах Європейського Союзу, фінансовий контроль здійснює Рахункова палата, а також урядові контрольно-ревізійні служби. Так, у ФРН, Фінляндії та в інших країнах рахункова палата контролює діяльність усіх федеральних підприємств, страхових установ федерації, приватних підприємств із 50% часткою держави, решту організацій та відомств, якщо вони розпоряджаються державними коштами. В Австрії Рахункова палата уповноважена здійснювати перевірки не лише державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність місцевих органів влади, благодійних фондів і закладами, управління якими здійснюється органами федерації.
У Великій Британії функції державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.
У Сполучених Штатах Америки контроль за виконанням кошторису бюджетних установ здійснюють: Державне казначейство, Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при президентові, інспектори Федеральної резервної системи. До функцій цих органів належить проведення ревізій, перевірок, встановлення оцінки і складання оглядів про виконання федеральних програм. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність виконання кошторису [76, с.126].
У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості і економіки відіграють також такі спеціалізовані державні утворення, як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни. Крім зазначених відомств, у Франції використовуються структури контролю галузевого спрямування, зокрема, такі, як Генеральна інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики тощо.
Контроль за діяльністю бюджетних установ у Франції, умовно поділяють на два основні різновиди: внутрішній контроль, який забезпечують фінансові контролери підприємств, адміністрацій, державні бухгалтери та Генеральна інспекція фінансів і зовнішній, який здійснює Рахункова палата та її регіональні підрозділи [110, с.334].
Позитивний зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю за виконанням кошторису бюджетних установ може бути застосовано і в Україні, адже із набуттям чинності Бюджетного кодексу України відбулися зміни в бюджетно-правовому регулюванні, що безпосередньо вплинуло і на визначення статусу бюджетної установи як учасника бюджетних правовідносин.
Отже, фінансовий контроль за коштами спеціального фонду бюджетної установи необхідно розглядати як багатогранну і складну систему перевірки законності, своєчасності і повноти формування статей доходів та видатків, цільовоговикористання бюджетних коштів на відповідні статті видатків (на оплату праці працівників, нарахування на фонд оплати праці, оплату комунальних послуг тощо), а також аналізу раціонального та ефективного їх використання.
Фінансовий контроль, аудит та оцінка ефективності використання коштів на утримання бюджетних установ здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу. Фінансовий контроль за використанням коштів спеціального фонду державними установами здійснює система державних органів. Основним органом державного фінансового контролю по лінії виконавчої влади є Міністерство фінансів України. Воно контролює виконання державного бюджету, дотримання Правил складання проектів бюджетів в Україні, установлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів видатків бюджетних установ, а також координує діяльність з контролю за додержанням надходжень та використанням державних коштів та відомчий фінансовий контроль.
Потребує удосконалення регламентація та розподіл повноважень органів державного контролю, оскільки не визначено чіткий порядок взаємодії цих органів. А тому деякі завдання дублюються, а деякі залишаються без уваги.
У розвинених країнах світу, згідно з Лімською декларацією керівних принципів контролю, незалежний контроль є зовнішнім. Саме така форма контролю вважається незалежною та найефективнішою. У розвинених країнах поряд з зовнішніми контролюючими органами у кожній бюджетній установі діє служба внутрішнього контролю.
Українській бюджетній системі доцільно перейняти кращі європейські практики. Зокрема, необхідно змінювати методи здійснення перевірок. Ці методи повинні удосконалюватись відповідно до досягнень науково-технічного прогресу та управлінської діяльності. Вищим органам контролю державних фінансів рекомендується розробляти та надавати у розпорядження контролерів методичні вказівки та інструкції з питань контрольної діяльності. Позитивним моментом в галузі державного фінансового контролю, звичайно, є реформування системи органів контролю та оновлення бюджетного законодавства, що спостерігається з 2011 р. Проте основні методичні рекомендації та інструкції є застарілими та використовуються уже більше 20 років. Їх необхідно змінити у відповідності до сучасних методів та цілей контролю.
Міжнародний обмін ідеями та досвідом в рамках Міжнародної організації Вищих органів контролю державних фінансів є ефективним засобом допомоги Вищим органам контролю державних фінансів у реалізації їх завдань. Бажано розширювати та поглиблювати цю діяльність. Першочергове значення має розробка уніфікованих методологічних засад контролю державних фінансів на основі порівняльного права.