Становлення громадянського суспільства: проблеми та шляхи законодавчого вирішення
За наказом міністра юстиції України Романа Зварича 7 червня 2005 р. було створено робочу групу з опрацювання нормативно-правових актів для сприяння розбудові громадянського суспільства в Україні. До складу робочої групи увійшли представники Мін’юсту та громадських організацій. Відповідні проекти нормативно-правових актів робоча група має підготувати для внесення в установленому порядку до Кабінету Міністрів України до 1 вересня 2005 р. Про проблемні питання, які містить чинне законодавство та шляхи їх вирішення у нашій розмові із заступником міністра юстиції України, керівником робочої групи Лідією ГОРБУНОВОЮ.
– Які прогалини, проблемні питання, на вашу думку, існують у чинному законодавстві?
– На сьогодні однією із основних проблем чинного законодавства є питання подвійної реєстрації громадських організацій. Законом «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» передбачена державна реєстрація громадських організацій спочатку в органах юстиції, а потім у державного реєстратора за місцем їх знаходження. Це, по суті, підрозділ місцевої держадміністрації, який методично підпорядкований Державному комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва. І саме Держпідприємництво веде єдиний державний реєстр юридичних осіб, зокрема, громадських організацій. Звичайно, це ускладнює створення цих об’єднань. А без статусу юридичної особи громадським організаціям працювати важко. Вони не можуть відкрити рахунок, виступати стороною у цивільно-правових відносинах. Тож виникла потреба спростити процедуру набуття громадськими організаціями статусу юридичної особи.
Також потребує негайного вирішення проблема поділу організацій за статусом. На сьогодні громадські організації поділяються на міжнародні, всеукраїнські та місцевого рівня. Під час реєстрації від об’єднань вимагається багато документів, проводиться перевірка щодо наявності осередків. І якщо не створено в більше ніж половина областей осередків, то громадська організація не може зареєструватися у Міністерстві юстиції України як всеукраїнська. Представники громадських організацій вважають, що це ускладнює їхню діяльність та розвиток громадянського суспільства. Таким чином, відмова від поділу за статусом стимулюватиме громадські організації розширюватися, ставити свої завдання у масштабах держави.
Проблемним питанням сучасного законодавства в зазначеній сфері є й наявність суперечностей і неузгодженостей між Законом України «Про об'єднання громадян» (а також іншими, спеціальними, законами) та Цивільним кодексом України. Так, Закон «Про об'єднання громадян» був створений з метою регулювання політичних партій та громадських організацій. Питання партій наразі регулюється окремим законом. Що ж стосується громадських організацій, то чинний Закон є надто вузьким, чимало неврегульованих питань віднесені до підзаконних актів. Проблемним моментом є також не визначення в Законі реальних можливостей діяльності незареєстрованих громадських організацій. Потребують удосконалення і закони України «Про благодійництво і благодійні організації», «Про оподаткування прибутку підприємств», «Про соціальні послуги».
– Якими будуть перші кроки вашої роботи щодо вдосконалення законодавства?
– Насамперед, слід оперативно вирішити два ключові питання, які зачіпають інтереси всіх громадських організацій. Перше, це внести зміни до Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців», аби перенести термін перереєстрації громадських організацій доки не набуде чинності Закон України «Про непідприємницькі організації». Відповідно до Закону перереєстрація має відбутися до 1 липня. Це вкрай важко зробити. Тому необхідно терміново підготувати такий проект.
Друге нагальне питання – це вдосконалення, доопрацювання Закону України «Про непідприємницькі організації» з метою прописати всю процедуру створення і діяльності громадських організацій. Стосовно органу, який має здійснювати державну реєстрацію, то громадські організації пропонують, аби це були органи юстиції. Це обумовлено тим, що правова експертиза статутів у такому разі проводилася б під час держреєстрації. Взагалі ж виключити правову експертизу статутів не логічно, оскільки держава повинна відповідати за всі громадські організації, які створюються. Органи юстиції мають перевіряти статути на відповідність законодавству. Чи не містить він закликів до ліквідації незалежності України, підриву її безпеки, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі тощо. Але контроль за об’єднаннями повинен бути мінімальним. Держава має сприяти створенню й розвитку громадських організацій, стежити за тим, аби вони працювали у правовому полі.
– Яка ситуація склалася із профспілками?
– Велика проблема і з профспілками. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» суперечить Конвенції 87 Міжнародної організації праці (МОП). Згідно з цим Законом профспілки обов’язково повинні реєструватися. Профспілкова організація відповідно до Конвенції 87 МОП має створюватися без перешкод, а державна реєстрація становить перешкоду до створення. Це є тлумачення Конституційного Суду в Україні. На сьогодні профспілки не реєструються в органах юстиції. Вони набувають статусу юридичної особи з моменту створення. Легалізуються на відповідний статус: всеукраїнський чи місцевого рівня для проведення переговорних процесів. Таким чином, Міністерство юстиції за дорученням Кабміну України підготувало щодо профспілок окремий законопроект, аби внести зміни до низки законів і привести у відповідність із Конвенцією 87 МОП. Зараз триває процедура узгодження проекту закону з Держпідприємництвом.
– Скільки в Україні існує громадських організацій, профспілок, благодійних організацій?
– Станом на 1 червня 2005 р. Мін’юст зареєстрував понад 2 тис. всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, 192 осередки неурядових організацій зарубіжних держав в Україні, 108 профспілок та їх об'єднань, 728 благодійних організацій, більше половини з них – міжнародні.
Територіальними органами юстиції зареєстровано понад 22 тис. місцевих громадських організацій, понад 500 профспілок та їх об'єднань, понад 8 тис. осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, майже 8 тис. благодійних організацій з місцевим статусом. Найбільша кількість легалізованих громадських організацій з місцевим статусом у Києві (понад 4 тис.), Львівській області (понад 1,5 тис.), Одеській області (майже 1,5 тис.), Харківській області (1028 організацій) та Дніпропетровській області (900 організацій).
– Чи враховуватиметься досвід зарубіжних країн під час удосконалення законодавства?
– Так, безумовно. Ми враховуватимемо досвід передових країн східної та центральної Європи. На засіданні робочої групи ми, наприклад, вже розглянули питання створення громадських організацій, яке регулюється у різних країн по-різному. У деяких державах взагалі не реєструються громадські організації. Вони набувають статусу юридичної особи іншим чином. Але здебільшого об’єднання підлягають державній реєстрації. Все-таки реєстр потрібен, аби громадяни володіли інформацією щодо існуючих організацій. Це захистить третіх осіб, які укладають договір з об’єднанням. Так, наприклад, у Чеській Республіці реєстр є доступним в Інтернеті. Процедура реєстрації у них також дуже проста. Реєструються у день подачі документів. Буде дуже добре, якщо ми зможемо досягти того, щоб хоча б впродовж трьох днів проходила реєстрація громадських організацій.
– На якому, на ваш погляд, етапі становлення громадянського суспільства ми знаходимося?
– Ми посередині. У нас дуже багато об’єднань громадян. Професійні спілки на сьогодні мають значний вплив на рішення уряду щодо соціальних гарантій. Наприклад, зараз винесено на обговорення проект Закону «Про територіальний устрій». Група їздить по областях і пояснює, навіщо потрібен саме такий устрій. Звичайно, потрібно не тільки розповідати, але й отримати бачення громадськості на цю проблему, мати зворотній зв’язок. Закон «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності» говорить, що всі регуляторні акти мають публікуватися. Але проблема полягає в тому, що інколи розміщують інформацію в Інтернеті, але не всі мають доступ до нього. І тому слід більш широко обговорювати питання у ЗМІ. Також необхідно відпрацювати механізм з’ясування думок громадян, прийняття виваженого, консолідованого рішення. Таким чином, слід законодавчо оформити питання обов’язковості розгляду, громадського обговорення і прийняття законопроектів, які стосуються прав і свобод людини, з урахуванням думок громадян. Також потрібно ввести моніторинг таких обговорень.
Важливим у розбудові громадянського суспільства є й психологічний чинник. Громадян слід готувати психологічно, налаштовувати їх на те, що вони можуть впливати своїми діями, пропозиціями на рішення уряду, відстоювати свої права й інтереси. Але існує і таке поняття, як «культура суспільства». Тобто, крім усвідомлення того, що ти можеш, потрібно, аби ще було й бажання. Якщо порівняти суспільство, яке було 10 років тому, то можна сказати, що відбуваються зрушення. Адже у нас є всі передумови для того, щоб сформувалося громадянське суспільство.