Формирование экономических механизмов обеспечения защиты объектов экономики, населения и территорий
От чрезвычайных ситуаций
Под экономическими механизмами, способствующими решению задач в области защиты промышленных объектов, населения и тер-риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, понимается установление общих норм и правил обеспечения экономических стимулов или регуляторов (страхование, лицензирование, декларирование, льготы по налогам, кредиту, амортизации и т. п.), позволяющих достигнуть рациональный уровень риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также организации эффективных действий по их ликвидации и преодолению последствий.
Основные критерии построения этих механизмов – развитие системы защиты объектов экономики, населения и территорий до необходимого уровня, минимизация затрат на проведение мероприятий в данной сфере, создание условий для ускоренного научно-технического прогресса в области предотвращения чрезвычайных ситуаций и эффективной ликвидации их последствий.
В основу функционирования экономических механизмов положены следующие принципы:
– снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций и уменьшение их последствий, базирующихся на экономических оценках;
– функционирование каждого уровня РСЧС при условии частичной самоокупаемости и самофинансирования;
– возложение материальной ответственности за нанесенный ущерб или риск возникновения чрезвычайных ситуаций на соответствующие предприятия и организации;
– экономическое стимулирование мероприятий, направленных на снижение этого риска.
В условиях перехода к рынку экономический механизм управления комплексом задач прогнозирования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций формируется по следующим направлениям:
– установлению экономической ответственности за риск возникновения чрезвычайных ситуаций и причиненный ущерб, предусматривающий гарантии его возмещения;
– формированию системы экономического регулирования и финансированию мероприятий по снижению такого риска, а также предупреждению и действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций;
– созданию системы экономического стимулирования предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
– организации деятельности по экономическому стимулированию инвестиций в мероприятия по предупреждению ЧС, уменьшению и ликвидации их последствий;
– совершенствованию ценообразования на продукцию, создаваемую в условиях риска возникновения техногенных аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий;
– объединению и концентрации финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов субъектов РФ с целью экономически эффективного решения проблем в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Основными элементами экономических механизмов следует считать уровни и фонды безопасности, экономическую ответственность, регулирование безопасности, систему стимулирования.
Уровни безопасности. Экономические механизмы строятся на определенных уровнях безопасности – текущих (краткосрочных) и целевых, характеризующих современные научные представления о максимально возможном снижении риска чрезвычайных ситуаций по социально-экономическим, экосистемным, природным и техническим критериям. Недопустимо нарушать текущие уровни безопасности, что должно быть социально гарантировано наравне с гарантией минимума и стандартов социальной защиты. Это достигается государственной системой стандартов и норм, надзором, экспертизой и лицензированием.
Уровни безопасности в зависимости от конкретных условий могут стать основой для разработки системы ограничений на хозяйственную деятельность предприятий и организаций, их развитие, размещение и техническое перевооружение. В качестве показателей, характеризующих такие ограничения, могут быть приняты лимиты выбросов (сбросов) аварийно химически опасных (АХОВ), радиоактивных (РВ) и других опасных веществ в окружающую среду в случае чрезвычайных ситуаций или критерии, определяющие риск возникновения техногенной аварии, катастрофы, природного или экологического бедствия, эпидемии. Предельные значения показателей, определяющих лимиты выбросов веществ, отрицательно влияющих на глобальные изменения в биосфере, окружающей среде, на развитие и размещение производительных сил, должны устанавливаться на договорной основе между Российской Федерацией и ее субъектами, республиками, краями и областями, городами и предприятиями. Эти показатели находят отражение в документах (договорах), а также при разработке декларации на проектируемые и эксплуатируемые предприятия.
Фонды безопасности. В целях упорядочения источников финансирования деятельности по защите объектов экономики, населения, территорий от чрезвычайных ситуаций создаются территориальные и местные фонды безопасности.
Территориальные фонды безопасности формируются на предприятиях, на которых возможны чрезвычайные ситуации, а также при органах самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ.
Основными источниками территориальных фондов безопасности могут стать платежи предприятий за риск возникновения чрезвычайных ситуаций, нарушение технологических и технических параметров технологических процессов, аварийные выбросы (сбросы) АХОВ, РВ или других опасных веществ. Кроме того, эти фонды могут получать средства за счет:
– платежей предприятий за сверхнормативное и некомпетентное использование, а также потери природных ресурсов и получаемого из них сырья;
– взыскания по искам в возмещение ущерба, причиненного государству, вследствие нарушения законодательства по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
– штрафов, взыскиваемых в административном и судебном порядке с должностных лиц и отдельных граждан, виновных в таком нарушении;
– добровольных взносов предприятий, кооперативов, общественных организаций и граждан;
– доходов от проведения займов, лотерей и других коммерческих мероприятий, направленных на снижение риска чрезвычайных ситуаций.
Средства территориальных фондов безопасности, как правило, расходуются на строительство, техническое перевооружение, реконструкцию и капитальный ремонт объектов с целью преду-преждения возникновения на них чрезвычайных ситуаций, уменьшения ущерба и ликвидацию их последствий, частичное или полное погашение кредитов банка, получение которых предусмотрено региональными, республиканскими и союзными программами, направленными на предупреждение чрезвычайных ситуаций, уменьшение ущерба и ликви-дацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Местные фонды безопасности формируются на уровне краев, областей и наиболее опасных в отношении чрезвычайных ситуаций городов.
Фонды безопасности могут образовываться и путем специального налогообложения опасных технологий, аварийно и потенциально опасных объектов, страхования предприятий, лиц, домашних и сельскохозяйственных животных, жилых и нежилых помещений, производственной и социальной инфраструктуры (земли, недр, воды, леса, растительного и животного мира) на случай их утраты в результате чрезвычайных ситуаций. Средства этих фондов должны идти на финансирование работ по прогнозированию, предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе на проведение спасательных операций, а также на оказание экономической помощи отдельным субъектам РФ и регионам для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Экономическая ответственность. В условиях экономики рыночного типа ответственность за ущерб, причиненный техногенными чрезвычайными ситуациями, лежит на промышленном объекте, являющемся ее источником. Но, как правило, ущерб намного превосходит финансовые возможности объекта по его возмещению. В этих условиях одним из важнейших источников возмещения финансовых и материальных затрат по ликвидации чрезвычайных ситуаций и возмещению причиненного вреда должна играть система страхования, которая обеспечит создание специальных страховых фондов.
В настоящее время в законодательном порядке утверждено обязательное государственное страхование ответственности опасных промышленных объектов экономики за причинение вреда при их эксплуатации. Так, статья 15 п. 1 федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116 требует «...организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среды в случае аварии на опасном производственном объекте».
В 1998 г. Госгортехнадзором России одобрены и рекомендованы к практическому использованию Правила страхования (стандартные) гражданской ответственности, утвержденные Всероссийским союзом страховщиков (ВСС).
На основании данных вышеприведенного федерального закона, его приложений № 1 и 2, а также принятых правил минимальный размер страховой суммы страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в зависимости от их категорий может составить 1 тыс., 10 тыс. и 70 тыс. минимальных размеров оплаты труда, установленных законо-дательством РФ на день заключения договора страхования ответственности.
Обязательная форма страхования исключает выборочность отдельных объектов экономики, присущую добровольной форме. Тем самым создается возможность за счет максимального охвата объектов страхования принять минимальные тарифные ставки, добиться высокой финансовой устойчивости страховых операций.
Регулирование безопасности. Регулирование вопросов безопасности объектов экономики, населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется путем декларирования и лицензирования деятельности предприятий, организаций и учреждений, создающих угрозу населению и окружающей среде; экспертизы проектов на строительство и размещение потенциально опасных объектов экономики; надзора и контроля за выполнением требований безопасности в промышленности, строительстве и на транспорте.
Декларирование безопасности является обязательным процессом. Это закреплено статьей 14 п. 2 вышеуказанного закона: «...настоящим законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов...».
Порядок разработки декларации определен приказом МЧС России и Госгортехнадзора России. Декларация является документом, содержащим техническую, организационную и технологическую информацию с указанием опасностей промышленного объекта и предупреждения негативного воздействия возможных аварий на людей и окружающую среду, утверждается руководителем предприятия. Лицо, утвердившее декларацию, несет полную юридическую ответственность за полноту и достоверность представленной в декларации информации.
Декларация должна пройти экспертизу. Разрабатываемая декларация безопасности представляется в соответствующие органы МЧС России, Госгортехнадзора России и органы местного самоуправления, на территории которого расположен декларируемый промышленный объект.
Деятельность, связанная с проектированием потенциально опасных объектов промышленности и транспорта, их строительством (реконструкцией), вводом и выводом из эксплуатации, эксплуатацией на данной территории, осуществляется на основе лицензии.
Лицензирование производится в целях ограничения доступа к опасным технологиям и производствам. Лицензия служит документом, удостоверяющим право ее владельца на осуществление определенного вида (видов) деятельности на данной территории в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. Положение о лицензировании деятельности промышленных объектов определено федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Основание для выдачи лицензии – заключение государственной экспертизы о соответствии технологии, оборудования и организации производственного процесса требованиям соответствующих стандартов и норм. Госэкспертиза создана при МЧС России.
Государственный надзор и контроль в области защиты объектов экономики, населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, готовности органов управления, должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения, а также выполнения соответствующими инстанциями установленных законодательных и нормативно-правовых актов в области защиты.
Государственный надзор и контроль в области защиты осуществляются МЧС России, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, самоуправления, объектов экономики через их инспекции и надзорные службы в области защиты от чрезвычайных ситуаций. В их задачу входят контроль и оценка состояния аварийности, прогноз вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций, разработка рекомендаций по необходимым защитным мерам для объекта экономики, населения и территорий.
Система стимулирования. В отличие от предыдущих меха-низмов – это механизмы прямого действия, делающие для объектов экономики выгодным вложение средств в мероприятия по преду-преждению чрезвычайных ситуаций и по снижению их количества. К ним относятся:
– образование фондов безопасного развития предприятий;
– установление льготного налогообложения прибыли, направленной на снижение риска возникновения аварии, катастрофы или экологического бедствия;
– ускоренная амортизация систем наблюдения и контроля состояния природной среды и потенциально опасных производств;
– льготное кредитование и субсидирование предприятий.
Источниками образования фондов безопасного развития предприятий могут выступать:
– амортизационные отчисления по сооружениям и объектам, направленные на повышение устойчивости функционирования технически сложных систем и производств;
– кредиты, субсидии территориальных фондов (банков) безопасности на предотвращение чрезвычайных ситуаций, снижение и ликвидацию их последствий;
– доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств этих фондов;
– часть прибыли предприятия, используемая для финансирования деятельности по снижению риска чрезвычайных ситуаций.
Средства от таких фондов подконтрольны комиссиям по чрезвычайным ситуациям. Часть их может быть использована на мероприятия по совершенствованию основного производства, обеспечивающие снижение риска чрезвычайных ситуаций.
Система налоговых льгот – это, во-первых, уменьшение ставки налогообложения прибыли, получаемой при осуществлении мероприятий по предупреждению чрезвычайны ситуаций, снижению и ликвидации их последствий; во-вторых, налоговые льготы для предприятий, выпускающих приборы и оборудование для мониторинга окружающей среды, машины, оборудование, защитные средства и экипировку для сил и средств РСЧС, а также изделия, упаковочные и укрывочные материалы для жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях и т. п.
При определении уровня специальных налогов следует учитывать затраты на замену опасных технологий или видов продукции более прогрессивными, повышение безопасности производственных процессов и объектов, средства, необходимые для ликвидации и предотвращения ущерба, наносимого предприятиями населению и окружающей среде в результате аварии, катастрофы или экологического бедствия.
Финансовое и материальное обеспечение мероприятий РСЧС. Финансовое обеспечение мероприятий РСЧС – это покрытие затрат общественных ресурсов (материальных, финансовых, технических, людских, информационных и т. д.) на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и объектами экономики.
Материальное обеспечение мероприятий РСЧС – это комплекс мероприятий по бесперебойному, полному и своевременному удовлетворению потребностей в материально-технических средствах, необходимых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, жизнеобеспечению персонала органов управления по делам ГО и ЧС, войск ГО, поисково-спасательных служб и пострадавшего населения.
Финансовое и материальное обеспечение мероприятий РСЧС осуществляется на основе федеральных законов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994), «О государственном материальном резерве» (1998), а также постановления Правительства «О порядке выделения средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» (1997).
Организация финансового и материально-технического обеспечения РСЧС учитывает два режима ее функционирования – предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях. Большинство предупредительных мероприятий носят долговременный характер, требуют значительных капитальных вложений, не дают скорой отдачи и потому в условиях рыночной экономики не может финансироваться за счет иных источников, кроме бюджетных. Наиболее приемлемый способ целевого бюджетного финансирования – разработка и реализация государственных целевых программ, на что ежегодно выделяются средства в расходной части бюджетов федерального и (или) субъектов Федерации.
Действия в чрезвычайных ситуациях предусматривают проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, восстановление объектов жизнеобеспечения и оказание первоочередной помощи пострадавшему населению. Эти мероприятия носят экстренный характер и их невозможно осуществить без оперативного привлечения необходимых ресурсов в пострадавшие районы. Это достигается только путем заблаговременного создания чрезвычайных резервных фондов (федерального и субъектов Федерации), которые непосредственно не связаны с функционированием и состоянием экономики страны. Процесс их формирования основывается на социально-экономических механизмах. Таким образом, разработка и применение экономических механизмов в сочетании с возможностями, вытекающими из требований нормативной правовой системы, позволят значительно повысить уровень защиты объектов экономики, населения и территорий от аварий, катастроф, экологических бедствий и их последствий.
Вопросы для самоконтроля
Что входит в структуру экономических последствий чрезвычайных ситуаций?
В чем заключается сущность понятий «риск», «экономический ущерб», «уязвимость»?
Чем определяется прямой экономический ущерб от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций?
Чем определяется косвенный экономический ущерб от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций?
В чем состоят основные критерии построения экономических механизмов обеспечения защиты объектов экономики, населения и территорий от чрезвычайных ситуаций?
По каким направлениям формируется экономический механизм управления комплексом задач прогнозирования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций?
Каким образом могут формироваться территориальные фонды безопасности?
Каким образом может устанавливаться экономическая ответственность промышленных предприятий за причиненный ущерб?
Дать характеристику декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов.
С какой целью осуществляется лицензирование деятельности потенциально опасных объектов промышленности и транспорта?
Заключение
В жизни современного человека все большее место занимают проблемы, связанные с безопасностью жизнедеятельности. К опасным и вредным факторам естественного происхождения прибавились многочисленные негативные факторы антропогенного происхождения (шум, вибрация, электромагнитные излучения и др.). Резкое увеличение антропогенного давления на природу привело к нарушению экологического равновесия и вызвало деградацию не только среды обитания, но и здоровья людей.
Нередко условия труда работающих не отвечают санитарно-гигиеническим нормативам по уровню содержания вредных веществ в воздухе рабочей зоны, шума, вибрации, параметрам микроклимата и другим показателям. Вредные и опасные производственные факторы являются причиной профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве со смертельными исходами, что приводит к потерям трудоспособного населения.
Любая профессиональная деятельность потенциально опасна, но в то же время производственные вредные и опасные факторы осуществимо ликвидировать или снизить их до допустимого уровня. Обеспечение охраны труда является основой высокопроизводительной и творческой деятельности предприятий и организаций различных форм собственности. Государство содействует организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях, в том числе высшего профессионального и послевузовского профессионального образования.
Для современного состояния как России, так и других промышленно развитых стран мира характерно нарастание угроз в природно-техногенной сфере, а техногенные и природные катастрофы становятся постоянно действующими факторами не только экономики, но и политики.
Анализ опасностей и угроз природного и техногенного характера, а также их прогноз на перспективу показывают, что на территории России в ближайшие годы будет сохраняться высокая степень риска возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций различного характера и увеличение ущерба от них, который уже исчисляется в целом триллионами рублей в год. Это будет существенно тормозить экономический рост в стране, переход России к стратегии устойчивого развития.
Предварительный прогноз основных опасностей и угроз для России в начале XXI века указывает на то, что до 2010 года могут произойти разрушительные землетрясения в трех сейсмологических регионах: Камчатка- Курильские острова, Прибайкалье и Северный Кавказ. В каждом из указанных регионов может произойти одно разрушительное землетрясение. Без принятия превентивных мер возможны потери десятков тысяч жизней людей и ущерб порядка 10 млрд. долл. США. Нельзя исключать возникновения 3-5 техногенных землетрясений, одного разрушительного цунами на тихоокеанском побережье, одного-двух катастрофических наводнений, а также увеличения количества лесных и торфяных пожаров.
Нарастание риска возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций в России обусловлено тем, что в последние годы в наиболее ответственных отраслях потенциально опасные объекты имеют выработку проектного ресурса на уровне 50–70%, иногда достигая предаварийного уровня.
В целом, на территории страны в период до 2010 г. не исключается возникновение одной трансграничной (глобальной), 1–2 федеральных, 2–10 региональных, 50–100 территориальных, до 3000 местных аварий и катастроф.
Техногенные и природные чрезвычайные ситуации являются существенными источниками риска для жизнедеятельности населения. Поэтому необходимым условием достижения безопасности жизнедеятельности является компетентность людей в мире опасностей и способах защиты от них. Это достижимо только в результате обучения и приобретения опыта на всех этапах образования и практической деятельности человека. Мир опасностей вполне познаваем и у человека есть достаточно средств и способов защиты от связанных с ними угроз. Недостаточное внимание человека к проблемам природной и, особенно техногенной безопасности, склонность к риску и пренебрежению опасностью во многом связаны с ограниченными знаниями человека о мире опасностей и негативных последствиях их проявления. Поэтому в обеспечении устойчивого безопасного развития большую роль играет профессиональная подготовка лиц, принимающих управленческие решения, то есть руководителей законодательной и исполнительной власти, предприятий и организаций всех форм собственности. Поскольку часто главным виновником чрезвычайных ситуаций в конечном счете оказывается конкретный человек, его образование, воспитание и самосознание являются важными факторами, влияющими на риск чрезвычайных ситуаций.
Список литературы
Акимов В. А., Новиков В. Д., Радаев Н .Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2001.
Акимов В. А., Воробьев Ю. Л., Фалеев М. И. и др. Безопасность в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Учебное пособие. М.: Высшая школа, 2006.
Белов С. В. с соавт. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов. М.: Высшая школа, 2001.
Владимиров В. А., Измалков В. И. Катастрофы и экология. М.: ООО «Контакт–Культура», 2000.
Гринин А. С., Новиков В. Н. Экологическая безопасность. Защита населения и территорий при чрезвычайных ситуациях. М.: Фаир–Пресс, 2000.
Израэль Ю. А. Радиоактивное загрязнение природных сред в результате аварии на Чернобыльской атомной станции. М.: Изд-во ООО «Комтехпринт», 2006.
Катастрофы и человек / Под ред. Ю. Л. Воробьева. М.: АСТ-ЛТД, 1997.
Катастрофы и общество. М.: Контакт–Культура, 2000.
Катастрофы конца XX века / Под ред. В. А. Владимирова. М.: Флайст 2001.
Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы / Под ред. Ю. Л. Воробьева. М.: ДЭКС-Пресс, 2003.
Козьяков А. Ф. Об изменениях в системе управления безопасностью жизнедеятельности в РФ в связи с реформой федеральных органов исполнительной власти // Безопасность жизнедеятельности. 2005. № 6.
Крючек Н. А., Латчук В. Н., Миронов С. К. Безопасность и защита населения в чрезвычайных ситуациях: Учебник для населения / Под общ. ред. Г. Н. Кириллова;НЦЭНАС. М., 2001.
Кудряшева А. А. Человечество, живой мир и среда обитания. М.: Колос, 2004.
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций: Учебное пособие для органов управления РСЧС / Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: Студия «Крук-Престиж», 2002.
Природные опасности России. Природные опасности и общество / Под ред. В. А. Владимирова, Ю. Л. Воробьева, В. И. Осипова. М.: Изд. фирма «Крук», 2002.
Природные опасности России. Гидрометеорологические опасности / Под ред. Г. С. Голицина, А. А. Васильева. М.: Изд. фирма «Крук», 2004.
Серебренников Е. А. Пожарная безопасность – составная часть национальной безопасности // Материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. М., 2003.
Шойгу С. К. От МПВО к гражданской защите. Исторический очерк. М.: УРСС, 1998.
Шойгу С. К. Безопасность России. Правовые социально-экономические и научно-технические аспекты. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. М.: МГФ «Знание», 1999.
Шумилин В. К. ПЭВМ. Защита пользователя // Охрана труда и социальное страхование. М., 2001.
Ярмоненко С. П. Медицинские последствия аварии на Чернобыльской АЭС: Специальное приложение к журналу «Медицинская радиология и радиационная безопасность». М.: Комтехпринт, 2002.
Учебное пособие