Государственные органы исполнительной власти. Система управления лесами
Изменения в системе управления лесами неразрывно связаны с активно проводимой с 2004 года в стране административной реформой. Реформирование системы публичной власти ведется на основе международной практики децентрализации и модернизации системы государственного управления с учетом национальной специфики.
В Российской Федерации управление осуществляется на трех уровнях:
1) федеральном (вся Российская Федерация);
2) региональном (уровень субъекта РФ);
3) территориальном (уровень муниципального образования).
Леса на землях лесного фонда находятся в собственности Российской Федерации. Система государственного управления лесами в постсоветский период неоднократно реформировалось. На нее оказывали влияние все процессы, которые шли в современной системе управления государством. Так, Лесной кодекс РФ (2006 г.) создал правовое поле для практической реализации начатой 2004 году административной реформы, цели, задачи и условия которой были определены указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Целями административной реформы в лесном секторе являлись:
1) разделение государственных и хозяйственных функций в системе лесоуправления и ведения лесного хозяйства;
2) разделение государственных функций по органам государственной исполнительной власти, исходя из тех задач, решение которых обеспечивается в управлении отдельными видами функций.
Государственные функции в системе управления были законодательно установлены указом Президента РФ № 314:
1) разработка государственной политики, принятие нормативных правовых актов (правоустанавливающая);
2) управление государственным имуществом и предоставление услуг населению (управления собственностью);
3) осуществление государственного надзора и контроля (надзорная).
Институциональная организация государственного и хозяйственного управления лесным фондом изменялась за небольшой отрезок времени достаточно часто. В 2004 году федеральная служба лесного хозяйства была преобразована в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Виды функций государственного управления были переданы трем федеральным структурам — Рослесхозу (управление государственным имуществом) и Росприроднадзору (государственный лесной контроль и надзор), которые находились в ведении Министерства природных ресурсов, разрабатывающего лесную политику. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Росприроднадзор имели территориальные органы в регионах. Контроль и надзор с 01.01.2005 года на территории всей РФ осуществляли 680 гослесинспекторов Росприроднадзора. В результате реформы была ликвидирована государственная лесная служба, в составе которой безопасность в лесах обеспечивали примерно 70 тыс. лесников-обходчиков и еще около 130 тыс.других работников лесного хозяйства.
Вступление в юридическую силу 01.01.2007 года нового Лесного кодекса повлекло изменение в управление лесным хозяйством. Статьей 83 полномочия по управлению федеральными лесами было передано на уровень регионов. Осуществление полномочий передано уполномоченным органам исполнительной власти субъектов РФ. На федеральном уровне управления осуществлялась правоприменительная функция. Для осуществления переданных полномочий регионы средства получают в бюджет регионов в форме целевого финансирования — субвенций. Контроль за реализацией переданных полномочий и расходованием средств осуществляют уполномоченных органы по каждому федеральному округу.
Изменения в системе федеральных органов, произошедшие в 2008 году после вступления в должность вновь избранного Президента РФ, коснулись и управления лесами. Указом Президента РФ № 724 от 12.05.2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» правоустанавливающие функции и определение основных положений государственной лесной политики перешли Министерству сельского хозяйства. Рослесхоз осуществлял общие вопросы по управлению государственной собственностью на леса. Контрольные и надзорные функции переданы на региональный уровень. Рослесхоз практически был лишен права управления лесами.
Определенные проблемы возникли в период с 01.01.2007 года до внесения изменений в Лесной кодекс 22.07.2008 года в надзорном производстве. Осуществлять полномочия по надзору могли только должностные лица, т. е. государственные служащие уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ. Численность государственных лесных инспекторов увеличилась лишь после того, когда надзорные полномочия получили и лесничие.
Таким образом, лесная служба была разрушена реформами, проводимыми в системе государственного управления. Рослесхоз был лишен контрольных функций и права законодательной инициативы.
Проблемы в системе управления лесами «оголила» пожарная катастрофа лета 2010 г. По данным Рослесхоза, площадь лесных пожаров составила около 1,5 млн га. В период с конца июля до середины августа за сутки в стране (в основном в ее европейской части) возникало до 400 пожаров. Пожарами затронуто не менее 60 федеральных заповедников и национальных парков, в которых погибли реликтовые леса, другие эталонные экосистемы, нанесен урон популяциям редких видов растений и животных. В целом, по данным Министерства регионального развития РФ, на 25 августа 2010 г. в России в результате лесных и торфяных пожаров полностью или частично уничтожено 147 поселков, сгорело около 2,5 тыс. жилых домов. Общее число погибших 60 человек (в том числе три сотрудника МЧС).
Сложившаяся ситуация потребовала восстановления самостоятельного лесного ведомства. Президент РФ 27 августа 2010 года подписывает указ № 1074 о федеральном агентстве лесного хозяйства, в котором Рослесхозу переданы все функции государственного управления в области лесных отношений: выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование; осуществление государственного надзора и контроля; управление государственным имуществом и предоставление услуг населению. Руководство деятельностью Федерального агентства лесного хозяйства осуществляет Правительство Российской Федерации.
В 2012 году Президент РФ утвердил структуру федеральных органов исполнительной власти (указ Президента РФ от 21.05.2012 г. № 636). Федеральное агентство лесного хозяйства перешло в подведомственность Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Данное министерство в настоящее время определяет политику в сфере лесных отношений.
Система управления государственным имуществом — лесами в современный период строится следующим образом.
1. Федеральный уровень управления — Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Осуществляет все функции государственного управления в областииспользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
2. Региональный уровень управления — осуществление полномочий передано уполномоченным органам исполнительной власти субъектов РФ. В Республике Коми полномочия по управлению федеральными лесами переданы Комитету лесов РК в соответствии со ст. 83 ЛК РФ. Деятельность Комитета лесов осуществляется на основании Положения;
3. Территориальный уровень управления — лесничества и лесопарки. Лесничества и лесопарки являются государственными учреждениями и ведут свою деятельность на основании Уставов. В Республике Коми 32 лесничества.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В соответствии с положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства (в ред. постановления Правительства РФ от 24.03.2011 № 210, от 30.09.2011 № 804, от 30.06.2012 № 671) осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) установление возрастов рубок;
2) рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий;
3) рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции;
4) отнесение лесов к защитным лесам;
5) государственную инвентаризацию лесов;
6) организацию лесного семеноводства;
7) обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а также закрепления на местности местоположения их границ, проектирования эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, особо защитных участков лесов и закрепления на местности местоположения их границ;
8) контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
9) государственный пожарный надзор и государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в соответствии с ЛК РФ;
10) рассмотрение проекта лесного плана субъекта Российской Федерации и направление заключения на него;
11) реализацию федеральных целевых, ведомственных и иных программ в установленной сфере деятельности Агентства, подготовку предложений по формированию перечня объектов капитального строительства для включения в федеральные адресные инвестиционные программы;
12) согласование сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации;
13) разработку межрегионального плана маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования;
14) определяет количество лесничеств и лесопарков, а также устанавливает их границы;
15) организует и обеспечивает лесопатологический мониторинг в лесах, расположенных на землях лесного фонда.
Децентрализация в государственном управлении лесами осуществляется передачей отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Федерации. Эта передача осуществлена по новым правилам, установленным ст. 83 Лесного кодекса. В данной статье установлены следующие положения:
· исчерпывающий перечень данных полномочий;
· финансовое обеспечение осуществления указанных полномочий в виде субвенций из федерального бюджета;
· права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
· права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий (определение структуры органов исполнительной власти, назначение на должность руководителя данного органа, организация деятельности и отчетности по вопросам реализации переданных полномочий).
Таким образом, Российская Федерация, оставаясь собственником земель лесного фонда, передала субъектам Федерации значительную часть своих полномочий в области лесных отношений со средствами и ответственностью за их осуществление, установив абсолютное господство федерального центра в разработке законов и правил.
В институциональном плане передача полномочий в сфере лесных отношений органам государственной власти субъектов РФ реализуется через двухуровневую систему управления лесами, состоящую из двух структур:
- уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий переданные полномочия;
- лесничество (лесопарк), действующий на основании Устава.
Законодательно полномочия органов государственной власти Республики Коми в области лесных отношений на территории Республики Коми Государственный Совет РК определил 19 декабря 2006 года, приняв закон «О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми». Закон вступил в силу 1 января 2007 года.
В рамках системы государственного управления в области лесных отношений еще до принятия в окончательной редакции нового Лесного кодекса были внесены изменения в структуру органов исполнительной власти субъектов РФ. Рослесхоз 30 октября 2006 года издал приказ «О ликвидации территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства». В структуру органов исполнительной власти стали вноситься изменения.
Комитет лесов Республики Коми. Указом Главы РК от 07.12.2006 г. в структуру органов исполнительной власти РК включен Комитет лесов РК, который начал свою деятельность с 01.01.2007 г. Постановлением Правительства РК от 28 декабря 2006 г. утверждено положение о Комитете лесов и установлена штатная численность работников комитета (43 единицы).
Комитет лесов Республики Коми осуществляет государственное регулирование в области лесных отношений и координирует деятельность в этой области иных органов исполнительной власти Республики Коми. Функции Комитета лесов определены в соответствии с делегируемыми федеральными полномочиями в области лесных отношений. В управлении Комитета лесов РК находится около 98 % всего лесного фонда Республики Коми. Общая площадь земель лесного фонда — более 38 млн га (93 % территории республики).
В соответствии с положением о комитете лесов РК (постановление Правительства РК от 03.02.2012 № 25), Комитет лесов Республики Коми (далее — Комитет) является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, предоставлению государственных услуг в сфере лесных отношений на территории Республики Коми, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Республики Коми в рамках переданных полномочий Российской Федерации.
Комитет осуществляет следующие полномочия, функции в установленной сфере деятельности:
1) участвует в разработке и реализации основных направлений государственной политики в области лесных отношений на территории РК;
2) разрабатывает в установленном порядке проекты правовых актов РК по вопросам, отнесенным к ведению Комитета, и осуществляет внесение их на рассмотрение Главе РК, Правительству РК;
3) разрабатывает и принимает в порядке, установленном законодательством, правовые акты, в том числе носящие межведомственный характер, по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета, и дает по ним разъяснения;
4) участвует в разработке и реализации на территории Республики Коми федеральных программ, разрабатывает и реализует целевые республиканские программы, а также иные программы и мероприятия по воспроизводству и рациональному использованию лесных ресурсов, в том числе региональные и межмуниципальные программы и проекты в области лесных отношений на территории РК;
5) участвует в порядке, определенном законодательством, в осуществлении прав владения, пользования, распоряжения лесными участками;
6) организует разработку лесного плана Республики Коми, лесохозяйственных регламентов, утверждает лесохозяйственные регламенты, вносит в них изменения;
7) проводит в установленном порядке государственную экспертизу проектов освоения лесов, осуществляет приемку и рассмотрение лесных деклараций;
8) предоставляет в пределах земель лесного фонда лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключает в установленном порядке договоры аренды лесных участков, договоры купли-продажи лесных насаждений, в том числе организует и проводит соответствующие аукционы;
9) выдает в установленном порядке разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда;
10) организует в порядке, определенном законодательством, использование лесов, их охрану (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиту (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;
11) определяет в установленном порядке функциональные зоны в лесопарковых зонах, площадь лесопарковых зон, зеленых зон, устанавливает и изменяет границы лесопарковых зон, зеленых зон;
12) ведет в порядке, определенном законодательством, государственный лесной реестр в отношении лесов, расположенных в границах территории Республики Коми;
13) осуществляет в порядке, определенном законодательством, государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах;
14) устанавливает перечень должностных лиц Комитета и должностных лиц государственных учреждений Республики Коми, находящихся в ведении Комитета, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах;
15) устанавливает ограничения осуществления деятельности либо запрещение осуществления деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу Республики Коми, и (или) ухудшению среды их обитания;
16) согласовывает передачу в аренду территории акваторий, находящихся на землях лесного фонда, для осуществления пользования животным миром;
17) устанавливает перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых в соответствии с федеральным законодательством отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений;
18) рассматривает дела об административных правонарушениях в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
19) осуществляет в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты платежей за пользование лесным фондом, их начисление, учет, взыскание и принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним;
20) согласовывает в установленном порядке проекты рекультивации нарушенных земель лесного фонда;
21) утверждает в установленном порядке находящимся в ведении Комитета государственным учреждениям Республики Коми бюджетные сметы.
Для оперативного взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации Федеральное агентство лесного хозяйства создает в федеральных округах территориальные органы, главной задачей которых является контроля за исполнением переданных полномочий и целевого использования федеральных средств. В Северо-Западном федеральном округе создан Департамент лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, который является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Федерального агентства лесного хозяйства по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, а также правоприменительные функции на территории федерального округа.
Лесничества на территории Республики Коми. В конце 2006 года начались изменения в правовом статусе лесхозов. С 1 января 2007 года в соответствии с постановлением Правительства РК от 29 декабря 2006 года № 345 было создано 32 государственных учреждения РК — лесхоза. Согласно статье 15 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ» право федеральной собственности на лесхозы перешло к субъектам РФ.
Комитет лесов Республики Коми был определен органом исполнительной власти Республики Коми, осуществляющим организационно-методическое руководство, координацию и контроль за деятельностью данных государственных учреждений Республики Коми. Также Комитету лесов совместно с Агентством Республики Коми по управлению имуществом было поручено провести в установленном порядке организационные мероприятия по созданию государственных учреждений Республики Коми.
По федеральному закону о введении в действие Лесного кодекса до 1 января 2008 года лесхозы подлежали преобразованию в соответствии с гражданским законодательством.
Постановлением Правительства РК от 26 июля 2007 года № 157 ГУ РК «лесхозы» были переименованы в «лесничества». Количество и границы лесничеств на территории РК соответствуют количеству и границам бывших лесхозов. Процесс оформления новых структур Комитет лесов совместно с Агентством Республики Коми по управлению имуществом проведен до 31 декабря 2007 года.
Комитетом лесов РК разработан типовой устав ГУ РК «лесничество», где закрепляется, что государственное учреждение Республики Коми «лесничество» является правопреемником Государственного учреждения Республики Коми «лесхоз». Учреждение является некоммерческой организацией и находится в ведении Комитета лесов Республики Коми. Имущество Учреждения является государственной собственностью Республики Коми, закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Лесничества взяли на себя организационные функции по управлению лесами, организацию всех видов лесохозяйственных работ, функцию контроля за исполнением делегированных полномочий лесопользователям на основании договоров. Приказом Комитета лесов РК от 24 января 2008 г. № 19 было утверждено положение о порядке деятельности лесничих государственных учреждений Республики Коми, подведомственных Комитету лесов РК.
На территории республики ведет свою деятельность 32 лесничества. Хозяйственные функции возложены на лесхозы-предприятия.
В основном лесхозы-предприятия республики избрали для себя организационно-правовую форму — общество с ограниченной ответственностью. Частные структуры — ООО взяли на себя функции по ведению лесного хозяйства на не арендованной территории на основе договоров по результатам конкурса на проведение этих работ, а также лесхозы — предприятия стали работать как подрядчики с арендаторами.
§ 2.2. Государственное лесное планирование
Лесное планирование — это планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Цель лесного планирования — обеспечение устойчивого развития территорий. Имеются в виду не только земли лесного фонда, но и иные категории земель, на которых расположены леса.
Планировать — значит выстраивать заранее намеченную систему деятельности, в которой есть последовательность и сроки выполнения. Законодатель подчеркивает, что требуемые задачи в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны решаться на основе лесного планирования — это основа освоения лесов.
В главе 10 Лесного кодекса РФ рассматриваются вопросы лесного планирования на всех уровнях управления:
Федеральный уровень. Федеральное агентство лесного хозяйства до 2018 года должно провести государственную инвентаризацию лесов. Согласно статье 90 ЛК РФ государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик. Государственная инвентаризация лесов проводится в целях:
1) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;
2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
3) информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).
Региональный уровень. В соответствии со ст. 85 и ст. 86 планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий.
Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков.
Лесной план субъекта РФ является документом лесного планирования. В нем определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. В соответствии с Правилами лесной план должен включать характеристику состояния лесов и их использования; основные направления планируемого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; оценку экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.
Разработка лесного плана осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. План утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ. Утверждению должно предшествовать ознакомление с его проектом всех заинтересованных лиц и уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Лесной план составляется на 10 лет.
Лесной план Республики Коми был подготовлен и утвержден Главой РК в 2008 году. Лесной план стал объемным документом, в котором дана характеристика лесов на территории Республики Коми и их использовании,основные направления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, оценка экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.
Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ ведет в порядке, определенном законодательством, государственный лесной реестр в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ.
Государственный лесной реестр (ст. 91) представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. В государственном лесном реестре содержится документированная информация:
1) о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса;
2) о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах;
3) о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах;
4) об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий;
5) о лесных участках;
6) о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов;
7) об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве;
8) о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам.
Территориальный уровень планирования (лесничества, лесопарки). В соответствии со ст. 87 ЛК РФосновой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка.
В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются:
1) виды разрешенного использования лесов;
2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;
3) ограничение использования лесов;
4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.
Лесохозяйственный регламент составляется на срок до десяти лет.
Разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов являются переданным полномочием Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает лесохозяйственные регламенты:
- лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, перечень которых утверждаются Правительством РФ;
- лесничеств, лесопарков на землях обороны и безопасности;
- лесничеств, лесопарков на землях особо охраняемых природных территорий.
Органы местного самоуправления утверждают лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
Органы государственной власти субъектов РФ утверждают лесохозяйственные регламенты в случаях, не относящихся к вышеуказанным.
Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В лесном планировании принимает участие и лесопользователь, обязанный разрабатывать проект освоения лесов. Из имеющихся пяти видов прав на лесные участки, установленных ст. 8, 9 Лесного кодекса РФ, только лица, обладающие лесными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и аренды, должны составлять проект освоения лесов. Лесной кодекс (ст. 12) указывает, что освоение лесов должно осуществляться в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности.
Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Проект освоения лесов разрабатывается лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, на основании договора аренды лесного участка, права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), материалов государственного лесного реестра, данных лесоустройства и иных специальных обследований, документов территориального планирования.
Проект освоения лесов содержит сведения о разрешенных видах и проектируемых объемах использования лесов, мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, по созданию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, по охране объектов животного мира и водных объектов, о мероприятиях по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.
Проект освоения лесов состоит из следующих разделов:
· общие сведения;
· сведения о лесном участке;
· организация использования лесов;
· мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов;
· мероприятия по охране объектов животного мира, водных объектов;
· иные сведения и мероприятия.
Проект освоения лесов разрабатывается на период до 10 лет, не превышающий срок действия соответствующего лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка).
Проект освоения лесного участка составляется только на те виды использования лесов, которые разрешены в соответствии с договором.
Лесной кодекс (ст. 88) устанавливает необходимость проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов. Органы, осуществляющие указанную экспертизу, подразделяются на три уровня: федеральный, субъекта РФ, муниципальный.
К ведению уполномоченного федерального органа исполнительной власти относится утверждение проектов освоения лесов:
- в границах лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации (по утвержденному перечню Правительства РФ);
- расположенных на землях обороны и безопасности;
- расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.
К ведению уполномоченного муниципального органа относится утверждение проектов освоения лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.
Уполномоченный орган государственной власти субъектов РФ проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов, не относящихся к ведению уполномоченного федерального органа исполнительной власти и к уполномоченному муниципальному органу.
Лесным законодательством предусмотрено следующее.
1. При разработке проекта освоения лесов допускается по инициативе и за счет арендатора (пользователя) проведение в установленном порядке таксации лесов для выявления, учета и оценки качественных и количественных характеристик лесных ресурсов.
2. Невыполнение гражданином, юридическим лицом, осуществляющим использование лесов, проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком.
3. Внесение изменений в проект освоения лесов допускается при изменении лесохозяйственного регламента.
Ежегодно, согласно статье 26 ЛК РФ, лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, подается в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий лесная декларация. Лесной декларацией является заявление обо всех видах использования лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно не менее чем за 10 дней до начала предполагаемого срока пользования лесного участка на декларируемый год.
Ежеквартально гражданами и юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, а также мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению представляются отчеты об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении. Отчеты представляются гражданами и юридическими лицами в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий. В отчетах приводится информация о фактических объемах осуществляемого использования лесов и объемах фактически выполненных мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению за период с начала года до конца отчетного квартала. В четвертом квартале приводится информация за отчетный год. Информация об объемах использования лесов и о выполненных мероприятиях по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению в соответствии с установленными формами. Отчеты подписывает руководитель организации либо гражданин (индивидуальный предприниматель). Подпись руководителя организации заверяется печатью.
Установленная система планирования и контроля за использованием лесов и проводимых лесохозяйственных мероприятий должна способствовать устойчивому управлению лесами.
§ 2.3. Федеральный государственный лесной надзор
и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)
Под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований лесного законодательства (ст. 96 ЛК РФ).
Уполномоченные органы осуществляют свою деятельность посредством:
- организации и проведения проверок;
- проведения мероприятий по контролю в лесах;
- принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
- систематического наблюдения за исполнением требований лесного законодательства, при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора, применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды.
К отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Законодательство предусматривает осуществление федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти.
Государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Рослесхоз осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 ЛК РФ, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Росприроднадзор осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный лесной контроль и надзор на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Должностные лица Рослесхоза и Росприроднадзора и их территориальных органов, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор в соответствующей сфере деятельности, одновременно по должности являются:
а) главными государственными лесными инспекторами РФ — руководители;
б) заместителями главных государственных лесных инспекторов РФ — заместители руководителей и начальники управлений, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
в) старшими государственными лесными инспекторами РФ — заместители начальников управлений, начальники отделов и заместители начальников отделов управлений, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
г) заместителями старших государственных лесных инспекторов РФ — федеральные государственные гражданские служащие ведущей и старшей групп должностей категории «специалисты», ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
д) главными государственными лесными инспекторами в субъектах РФ — руководители территориальных органов Рослесхоза и Росприроднадзора;
е) заместителями главных государственных лесных инспекторов в субъектах РФ — заместители руководителей территориальных органов, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
ж) старшими государственными лесными инспекторами — начальники отделов территориальных органов, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
з) заместителями старших государственных лесных инспекторов — заместители начальников отделов территориальных органов, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора;
и) государственными лесными инспекторами — федеральные государственные гражданские служащие ведущей и старшей групп должностей категории «специалисты» отделов территориальных органов, ведающие вопросами государственного лесного контроля и надзора.
Перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор и являющихся государственными лесными инспекторами, устанавливается указанными органами.
Приказом Комитета лесов РК от 21 февраля 2012 г. № 147 утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на территории Республики Коми. К ним относятся следующие должностные лица.
1. Должностные лица Комитета лесов Республики Коми, уполномоченные осуществлять федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на территории Республики Коми:
1) руководитель — главный государственный лесной инспектор Республики Коми;
2) заместители руководителя — заместители главного государственного лесного инспектора Республики Коми;
3) начальники отделов, заместители начальников отделов, специалисты старшей и младшей групп должностей отделов, на которых возложены функции федерального государственного надзора, организации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов — государственные лесные инспекторы Республики Коми.
2. Должностные лица государственных учреждений Республики Коми, находящихся в ведении Комитета лесов Республики Коми, уполномоченные осуществлять федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на территории Республики Коми:
1) главный лесничий (главный государственный инспектор по охране леса) — руководитель лесничества;
2) лесничий (старший государственный инспектор по охране леса) — заместитель главного лесничего — руководителя лесничества;
3) лесничий (старший государственный инспектор по охране леса) — руководитель участкового лесничества;
4) государственный инспектор по охране леса — заместитель лесничего — руководителя участкового лесничества;
5) государственный инспектор по охране леса;
6) инженер-лесопатолог;
7) инженер по лесовосстановлению;
8) инженер по лесопользованию;
9) инженер по охране и защите леса;
10) мастер леса (участковый государственный инспектор по охране леса).
Указанные в настоящем пункте должностные лица являются государственными лесными инспекторами Республики Коми. Данные должностные лица имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях.
Должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:
1) предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов;
2) осуществлять патрулирование лесов;
3) проверять у граждан документы, подтверждающие право осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;
4) пресекать нарушения лесного законодательства, в том числе приостанавливать рубки лесных насаждений, осуществляемые лицами, не имеющими предусмотренных Лесным кодексом документов;
5) ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспортных средств на лесные участки в период действия ограничения или запрета на пребывание в лесах;
6) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
7) составлять по результатам проверок соблюдения лесного законодательства акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;
8) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
9) осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости их задержание;
10) уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;
11) предъявлять гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, требования об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений;
12) предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;
13) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях;
14) привлекать в установленном законодательством Российской Федерации порядке экспертов и экспертные организации к проведению мероприятий по контролю при проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также к проведению мероприятий по контролю в лесах;
15) задерживать в лесах граждан, нарушивших требования лесного законодательства, и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы;
16) изымать у граждан, нарушающих требования лесного законодательства, орудия совершения правонарушений, транспортные средства и соответствующие документы;
17) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права;
18) имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в порядке, установленном законодательством.
Государственному лесному инспектору, лесничему выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца.
Решения органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных отношений. Указанные решения могут быть обжалованы в судебном порядке.
Согласно статье 97 ЛК РФ, в лесах осуществляется федеральный государственный пожарный надзор. Целями государственного пожарного надзора в лесах являются обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований пожарной безопасности в лесах и принятие мер по результатам проверок в соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности», Лесным кодексом РФ.
Государственный пожарный надзор в лесах осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).
Порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах устанавливается Правительством Российской Федерации.
Должностные лица, являющиеся государственными инспекторами по государственному лесному контролю и надзору, также уполномочены осуществлять государственный пожарный надзор в лесах в статусе государственных инспекторов по пожарному надзору.
На территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии с действующим законодательством.
Таким образом, сложившая система государственного управления лесами состоит их институциальной организации, государственном лесном планировании, федеральном государственном лесном надзоре и муниципальном лесном контроле.
Вопросы для самоконтроля
1. Перечислите функции управления.
2. Какие установлены государственные функции в системе управления государством?
3. Назовите уровни управления в Российской Федерации.
4. Какой государственный федеральный орган исполнительной власти разрабатывает политику в сфере лесного хозяйства?
5. Какой государственный федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями управления лесами?
6. Назовите уполномоченный орган РК, которому делегированы полномочия по управлению лесами на территории РК.
7. Назовите основную территориальную единицу управления лесами.
8. Что значит «децентрализация в управлении лесами»?
9. В чем суть либерализации в лесопользовании?
10. В каком виде из федерального бюджета предоставляются средства на осуществление переданных федеральных полномочий регионам?
11. К компетенции какого федерального органа исполнительной власти относится инвентаризация лесов?
12. На какой срок разрабатывается лесной план субъекта РФ?
13. На каком уровне управления разрабатывается лесохозяйственный регламент?
14. Какой структурой готовится проект освоения лесов?
15. Какой орган государственной власти уполномочен проводить государственный лесной надзор на территории Республики Коми?
Использованная литература и источники
1. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 28.07.2012 № 133-ФЗ) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»: ВерсияПроф.
2. Петров, А. П. Государственное и хозяйственное управление лесами в условиях децентрализации [Текст] : учеб. пособие / А. П. Петров. — Пушкино : ВНИИЛМ, 2007. — 92 с.
3. Петров, А. П. Государственное управление лесами [Текст] : учеб. пособие / А. П. Петров. — Пушкино : ВНИИЛМ, 2011. — 166 с.