Освоение лесов. Право на использование лесов
Государственное регулирование деятельности лесозаготовительных предприятий в части использования лесов осуществляется на основании правовых норм лесного законодательства.
После ликвидации СССР и образования РФ как самостоятельного государства произошла реформа лесного сектора экономики, которая включала в себя:
1) размежевание управляющих и пользовательских функций в отношении лесов РФ со стороны государства;
2) сохранение за государством только функции управления лесами. Создался частный сектор экономики в области лесозаготовок и деревопереработки.
В российском государстве формируется новая лесная политика. Основные положения политики нашли отражение в ключевых документах. С 1 января 2007 года вступил в силу новый Лесной кодекс РФ(2006 г.), для реализации норм которого принято около 70 подзаконных актов. В 2008 году завершилась работа над Стратегией развития лесного комплекса РФ на период до 2020 года, которая определила долгосрочное планирование развития всего лесного комплекса как единого организма.
Стратегия развития лесного комплекса РФ:
- определяет приоритетные направления развития лесного комплекса в части заготовки и переработки древесного сырья и пути их реализации;
- служит концептуальной основой для развития государственно-частного партнерства в лесном комплексе;
- обеспечивает согласованность действий органов исполнительной и законодательной власти различных уровней по направлениям развития лесного комплекса в долгосрочной перспективе;
- служит основой для принятия решений по поддержке на государственном уровне приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и развития лесопереработки в регионах Российской Федерации.
Приоритетными направлениями развития лесного комплекса в период до 2020 г. являются:
- развитие мощностей по глубокой механической, химической и энергетической переработке древесины;
- организация рационального, многоцелевого, непрерывного и неистощительного использования лесов.
Таким образом, государственная лесная политика ставит цели развития лесного сектора экономики, а Лесной кодекс РФ создает условия для достижения целей.
Со вступлением в силу нового Лесного кодекса РФ такой правовой институт лесного законодательства как право лесопользования претерпел наиболее принципиальные изменения, а именно:
1) произошло расширение сферы гражданско-правовых отношений. Главным основанием возникновения права лесопользования стал гражданско-правовой договор;
2) сняты административные барьеры через отмену лесорубочных (лесных) билетов (после 1 января 2009 года) путем перехода от разрешительного к уведомительному порядку использования лесов — лесной декларации;
3) лесные конкурсы заменены на лесные аукционы с целью прозрачности проведения данной процедуры и предотвращения коррупции;
4) у арендаторов лесных участков впервые появляется возможность осуществлять с согласия арендодателя сделки с правами аренды. Арендатор вправе (после проведения кадастрового учета лесных участков) сдавать арендованный лесной участок в субаренду, передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного фонда другим лицам (перенаем), отдавать арендные права в залог, вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив;
5) сократился срок договора аренды лесного участка с девяноста девяти лет до сорока девяти лет. Договоры аренды, по условиям которого идет арендатором изъятие лесного ресурса, срок договора от 10 до 49 лет;
6) введены новые формы прав пользования лесными участками — право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право безвозмездного срочного пользования лесными участками;
7) в целях предотвращения монополизации лесного сектора Правительством РФ установлен максимальный объем древесины, подлежащий заготовке лицом, группой лиц;
8) значительно расширен перечень видов использования лесных участков. Установлено 16 видов лесопользования (ст. 25 ЛК РФ). Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено действующим законодательством;
9) объединение прав на лесопользование и ответственности за лесное хозяйство у одного хозяйствующего субъекта. Арендатор осуществляет охрану, защиту и воспроизводство лесов на арендованном лесном участке. Арендатор не только получает право на лесопользование, но и несет ответственность за ведение лесное хозяйство на арендуемой территории и др.
Впервые новый Лесной кодекс вводит такое понятие как освоение лесов. Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Освоение лесов происходит в зависимости от их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.
В статье 12 Лесного кодекса установлено, что эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. В то же время защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются:
1) организация использования лесов;
2) создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;
3) проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;
4) проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.
Для создания благоприятных условий развития лесоперерабатывающих производств постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 № 419 утверждено положение о приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов. К инвестиционным проектам относятся инвестиционные проекты по созданию и (или) модернизации объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) и (или) лесоперерабатывающей инфраструктуры (объектов переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, биоэнергетических объектов и др.), суммарный объем капитальных вложений в каждый из которых составляет не менее 300 млн рублей. Допускается объединение нескольких инвестиционных проектов, осуществляемых одним инвестором на территории федеральных округов или субъектов Российской Федерации, в единый проект.
Предусмотрены государственные гарантии приоритетным инвестиционным проектам в области освоения лесов:
1) предоставление права аренды лесного участка без проведения аукциона;
2) снижение размера арендной платы;
3) стабильность обеспечивает совокупная налоговая нагрузка — расчетный суммарный объем денежных средств, подлежащих уплате в виде ввозных таможенных пошлин, федеральных налогов и взносов в государственные внебюджетные фонды инвестором, осуществляющим инвестиционный проект, на день начала финансирования инвестиционного проекта;
4) стабильность для инвестора гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта.
В целях предотвращения монополизации лесного сектора законодатель ввел в Лесной кодекс статью 50 «Защита конкуренции в области использования лесов», которая запрещает монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования лесов. Органам государственной власти запрещается принимать акты, осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 года № 395 был установлен максимальный объем древесины, подлежащих заготовке лицом или группой лиц в лесах, который составляет не более 35 % от суммы утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта РФ.
Государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Право по использованию лесов возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом (ст. 9 ЛК РФ).
Согласно ст. 8 Гражданского кодекса «Основание возникновения гражданских прав и обязанностей», право на использование лесов возникает из следующих юридических фактов.
1. Из актов государственных органов. Это право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право безвозмездного срочного пользования лесными участками сроком до одного года.
2. Из договоров. Это договоры аренды лесных участков, договоры безвозмездного срочного пользования лесными участками, договоры купли-продажи лесных насаждений.
3. Из судебных решений. В случае признания недействительным акта органа государственной власти о прекращении права по использованию лесного участка.
4. Из иных оснований, предусматриваемым лесным законодательством. Это правопреемство юридического лица при реорганизации, перенаем, субаренда, продажа заложенного права аренды.
Содержание правоотношений по использованию лесов выражается во взаимных правах и обязанностях лица, использующего лесной участок, и другой стороны — государственного органа исполнительной власти субъекта РФ в области лесного хозяйства.
Принципы регулирования гражданско-правовых отношений:
1) равенство участников;
2) неприкосновенность собственности;
3) свобода договора;
4) беспрепятственное осуществление гражданских прав;
5) восстановление нарушенных прав.
Субъекты лесных правоотношений — участники лесных отношений, которыми в соответствии со статьей 4 ЛК РФ являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.
Объекты лесных правоотношений — лесные участки (ст. 7 ЛК РФ). Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с лесоустройством и государственным кадастровым учетом. Лесной участок является объектом недвижимости и предметом договора на лесопользование. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 ЛК РФ). Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ст. 6 ЛК РФ).
Деление объектов гражданских прав на группы (за основу принято деление их оборотоспособности (ст. 129 ГК РФ)):
I группа — свободно обращающиеся объекты (возможность отчуждения объекта, переход его от одного лица к другому);
II группа — объекты, ограниченные в обороте. Это земля и природные ресурсы. Все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
III группа — объекты, полностью изъятые из оборота.
Так, лесной участок как объект гражданских прав ограничен в обороте и может быть передан другому лицу лишь на определенный срок.
Субъективные права и юридические обязанности определены законодательным и договорным порядком. Для всех форм права пользования лесными участками характерны общие права и обязанности лесопользователей.
Лица, использующие лесные участки, имеют права:
1) получать информацию о передаваемых им лесных участках;
2) осуществлять пользование лесным участком в установленных пределах;
3) возводить на срок использования лесного участка строения и сооружения, пункты хранения древесины, в установленном порядке. Установленный порядок предполагает, прежде всего, согласование с лесничеством размещения строений и сооружений;
4) другие права, если их реализация не противоречит требованиям лесного законодательства РФ;
Обязанности лиц, использующих лесной участок:
1) осуществлять использование лесным участком в соответствии с лесным законодательством;
2) выполнять лесохозяйственный регламент и проект освоения лесов;
3) соблюдать условия договора;
4) не допускать нанесение вреда здоровью граждан, окружающей природной среде;
5) вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие использования лесным участком на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов;
6) соблюдать на предоставленных для использования лесных участках правила пожарной безопасности в лесах и проводить на указанных участках противопожарные мероприятия, а в случае возникновения лесного пожара обеспечивать его тушение;
7) осуществлять лесовосстановительные мероприятия в срок и на условиях, которые указаны в договоре;
8) приводить земли на лесных участках, предоставленных для использования, в состояние, указаны в договоре, за свой счет;
9) сдавать лесные участки лесничеству после завершения на них работ;
10) проводить лесовосстановительных мероприятия за свой счет на вырубках и площадях, на которых в результате деятельности арендаторов уничтожен подрост или погибла древесно-кустарниковая растительность;
11) возмещать убытки и потери лесного хозяйства в установленном порядке;
12) своевременно вносить платежи за пользование лесным участком;
13) соблюдать санитарные правила в лесах;
14) не допускать нарушений прав других лиц, использующих лесные участки;
15) выполнять другие обязанности, предусмотренные лесным законодательством РФ.
Таким образом, пользователю лесного участка передается право владения (наличие вещи и поддержание ее в должном состоянии) и право пользования (извлечение полезных свойств вещи). Право распоряжения (решения юридической судьбы вещи) в государства.
Во второй главе Лесного кодекса РФ установлены общие положения об использовании лесов. Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов. В статье 25 ЛК РФ нашли юридическое закрепление виды использования лесов:
1) заготовка древесины;
2) заготовка живицы;
3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
6) ведение сельского хозяйства;
7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;
8) осуществление рекреационной деятельности;
9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
11) выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);
12) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
13) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
14) строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов;
15) переработка древесины и иных лесных ресурсов;
16) осуществление религиозной деятельности.
Законодательно закреплены условия по каждому виду лесопользования.
Так, передача лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование предусмотрена при использовании лесов для осуществления научно-исследовательской, образовательной, рекреационной деятельности государственными и муниципальными учреждениями, при заготовке древесины для учреждений исполнения наказаний.
Безвозмездное срочное пользование лесным участком предоставляется при использовании лесов для осуществления религиозной деятельности
Договор купли-продажи заключается при заготовке гражданами древесины для собственных нужд.
К публичному сервитуту следует отнести заготовку и сбор гражданами недревесных, пищевых лесных ресурсов и сбор ими лекарственных растений для собственных нужд.
При всех остальных установленных видах лесопользования заключается с пользователем лесных участков договор аренды.
Использование лесов, предоставляет собой предпринимательскую или некоммерческую деятельность. Использование лесов является преимущественно предпринимательской деятельностью (№ 129-ФЗ от 08.08.2001). Лесопользователь заключает с уполномоченным органом исполнительной власти договор аренды, получает во временное пользование лесной участок.
Не является предпринимательской деятельностью использование лесов:
1) для заготовки гражданами для собственных нужд древесины, недревесных, пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений;
2) любительской и спортивной охоты;
3) сельскохозяйственной деятельности;
4) научно-исследовательской и образовательной деятельности государственными научными и образовательными учреждениями;
5) религиозной деятельности;
6) осуществления рекреационной деятельности государственными и муниципальными учреждениями.
Права собственности на лесные ресурсы возникают у граждан и юридических лиц (ст. 20 ЛК РФ) по условиям договора, у Российской Федерации при использовании лесов:
1) для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
2) строительства и эксплуатации водных объектов;
3) строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов.
Статьей 71 Лесного кодекса РФ определен порядок предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
1) гражданам — в аренду, безвозмездное срочное пользование, юридическим лицам — в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное (бессрочное) пользование;
2) до 1 января 2010 года допускалось предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета;
3) после 1 января 2010 года запрещено предоставлять лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без определения видов и параметров использования лесов, установленных лесохозяйственными регламентами.
Общие положения о гражданско-правовых договорах по использованию лесов
Среди форм использования лесных участков только при передаче лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование не составляется договор. Что касается аренды, безвозмездного срочного пользования сроком свыше одного года, то здесь отношения сторон оформляются соответствующим гражданско-правовым договором. Гражданский договор составляется и в случае купли-продажи лесных насаждений.
Договор купли-продажи (гл. 7 ЛК РФ) отличается от вышеуказанных договоров тем, что продается только лесной ресурс без предоставления лесного участка, срок действия договора не может превышать один год. Покупателем выступает физическое или юридическое лицо. В субъектах РФ определяются нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, исключительные случаи заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Закон РК «О регулировании лесных отношений на территории РК» от 27 декабря 2006 г. (в ред. от 27.06.2011) № 136-РЗ в статье 4(1) устанавливаются следующие нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд:
1) для индивидуального жилищного строительства — до 150 куб. м древесины на корню один раз в двадцать лет из расчета на одного застройщика;
2) для капитального ремонта жилого дома, части жилого дома, строительства и (или) капитального ремонта хозяйственных построек (сараи, летние кухни, бани и т. п.) — до 20 куб. м древесины на корню один раз в семь лет;
3) для текущего ремонта жилого дома, части жилого дома и хозяйственных построек — до 5 куб. м древесины на корню один раз в три года;
4) для отопления жилого дома, части жилого дома, иных жилых помещений, имеющих печное отопление, — до 25 куб. м древесины на корню один раз в год;
5) для отопления хозяйственных построек — до 5 куб. м древесины на корню один раз в год.
Законом РК № 136-РЗ в статье 4(3) к исключительным случаям осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений на неарендованных лесных участках относятся:
1) заготовка древесины при проведении санитарно-оздоровительных и противопожарных мероприятий;
2) заготовка древесины при проведении рубок ухода за лесами;
3) заготовка древесины для обеспечения потребностей дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и культуры, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов;
4) заготовка древесины для реализации федеральных, региональных и муниципальных целевых программ;
5) заготовка древесины для нужд учреждений уголовно-исполнительной системы, находящихся на территории Республики Коми.
По договору безвозмездного срочного пользования лесопользователем выступает религиозная организация (ст. 47 ЛК РФ). Предметом договора является лесной участок. Срок действия договора — на срок строительства недвижимости религиозного или благотворительного назначения. По завершения строительства религиозная организация не вправе приватизировать лесной участок, заключается договор аренды.
Договор аренды по использованию лесов является основным в правовом регулировании лесопользования. Его основные положения предусмотрены Гражданским, Лесным кодексами и постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 324. Арендодателем выступает уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, арендатором — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. Предмет договора — лесной участок, вид лесопользования. Определен порядок заключения договора аренды. Обязательным является проведение лесного аукциона.В законодательстве предусмотрены исключительные случаи, когда аукционы не проводятся:
а) использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых;
б) использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
в) использование лесов для строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
г) реализация приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
Заинтересованное в получении права аренды лицо (заявитель) подает заявление в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Договор аренды заключается на срок от 10 до 49 лет, за исключением договоров аренды для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства водных и линейных объектов (срок договора от 1 до 49 лет).
В целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями заключаются охотхозяйственные соглашения на срок от двадцати до сорока девяти лет (ст. 36 ЛК РФ). По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.