Политика как искусство государственного управления

«Политика не наука — это искусство», — в свое время заявил, если верить легенде, канцлер Германии Бисмарк. Искусство, которое имел в виду Бисмарк, есть искусство государственного управления, осуществление государственного контроля над обществом, как это происходит через принятие и исполнение коллективных решений, — наверное, классическое понимание политики, восходящее к первоначальному значению этого слова у древних греков.

Термин «политика» происходит от слова полис (polis), буквально означающего «город-государство». Древняя Греция, мы помним, была разделена на множество независимых городов-государств, каждое из которых имело свои органы управления. Самым большим и наиболее влиятельным из этих полисов были Афины, по праву считающиеся исторической колыбелью демократии. В свете истории, следовательно, под политикой следует понимать все то, что имеет отношение к делам полиса, буквально — это то, «что касается полиса». Современная форма такого определения — «то, что касается государства» (см. с. 108). Данное понимание политики чаще всего и проявляется в повседневном языке: так, о человеке, который занял ту или иную государственную или, шире, публичную должность, мы говорим «пошел в политику». Из такого же понимания термина изначально исходила и политическая философия.

Сегодня отождествление политики с тем, «что касается государства», представляет собой, кажется, несколько устаревшее понимание предмета, отражающее давнюю склонность академической науки концентрировать свое внимание на том, кто и как работает в органах власти. При таком подходе изучать политику означает по сути изучать правительство или более широко — отправление власти. Эта традиция, в частности, проводится в работах влиятельного американского политолога Дэвида Истона (David Easton, 1979, 1981), определяющего политику как «распределение ценностей, осуществляемое властными структурами». Здесь предполагается,

Полис— город-государство; в классической традиции — наиболее оптимальная форма общественного устройства.

что политика охватывает только те процессы, посредством которых правительство, реагируя на давление общества, осуществляет распределение благ и ценностей или, напротив, прибегает к мерам негативного характера, а под ценностями

I. Политические теории

• к понятийному аппарату

Макроуправление¹— это по смыслу более широкое понятие, чем государственное управление (см. с. 30). Хотя устоявшегося значения у него пока еще нет, термин относится ко всей совокупности управленческих отношений, которые существуют в обществе. В этой связи можно сказать, что правительство — да и государство в целом — есть лишь один из институтов, участвующих в общественном макроуправлении; возможно даже «макроуправление без правительства» (Роудз, 1996). Основой общественного макроуправления выступают рынки, различного рода иерархические структуры, всевозможные сети отношений. Речь, кроме того, идет о том, что на современном уровне развития человеческой цивилизации стираются прежние границы между государством и обществом: развиваются новые формы общественного менеджмента, расширяется сфера сотрудничества между общественным и частным секторами, возникают новые сети политических отношений, все более важное значение приобретают как наднациональные, так и субнациональные организации («многоуровневое управление»). Вокруг данного явления идут дискуссии: одни исследователи связывают феномен макроуправления с отходом от традиционных контрольных и распорядительных механизмов государства в сторону консультаций и «торгов», другие полагают, что в нем по-своему отражается идеология «меньше правительства — больше свободного рынка».

¹В оригинале проводится различие между двумя понятиями, в английском языке выражаемыми терминами «government» (государство, правительство) и «governance» (управление как универсальный атрибут общества, управление вообще). Главная идея врезки и заключается в том, что ныне традиционные формы политического управления обществом — «government» — уступают место неким новым управленческим отношениям. (Прим. пер.)

понимаются такие блага, которые приняты обществом и признаны им в качестве обязательных. Политика здесь ближе всего подходит к англоязычному понятию «policy», то есть совокупности официальных решений, которыми орган власти предписывает обществу ту или иную программу или направление деятельности.

Явно видимый недостаток такого подхода — его узость. Получается, что политика сводится лишь к тому, что происходит внутри политии(polity) — той системы организаций общества, что концентрируются вокруг аппарата власти. В таком понимании политика и совершается-то лишь в кабинетах, законодательных палатах, правительственных ведомствах, а вершат ее очень малые и особые группы людей — политики, чиновники, лоббисты. Большинство людей, большая часть институтов и видов общественной деятельности здесь заведомо выводятся за пределы политики. Бизнес, всевозможные местные сообщества, семья, школа и другие образовательные институты — все это в данном случае понимается как структуры «неполитические», никак не связанные с «управлением страной». Мало того, отождествление политики с государственным аппаратом означает и то, что за скобками остаются и факторы международного порядка, включая те глобально действующие силы, что сегодня в возра

стающей степени воздействуют на нашу жизнь — трансграничные технологии и транснациональные корпорации. Такой подход, следовательно, есть попросту отзвук тех времен, когда на международной арене действовали исключительно внутренне замкнутые национальные государства. Все это вступает в прямое противоречие с нынешним положением вещей, где все более и

Полития— общество, зиждущееся на отправлении власти политического характера; по Аристотелю, правление многих в интересах всех.

более сложные общества становятся объектом управления со стороны не столько правительства, сколько целой сети органов общественного и частного секторов, и где говорят, что настало время сам термин «правительство» заменить на «макроуправление».

1. Что такое политика?