Тема 12 Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц 1 страница
1. Понятие и виды ответственности.
2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
5. Контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В отечественной, да и в зарубежной юридической литературе еще не выработано общего подхода к понятию юридической ответственности. Одними авторами она определяется как "мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного и имущественного порядка", другими - как "регламентированное нормами права общественное отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение" или как "применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке" и т.д. <*>
Проблемы правонарушений (деликтов) применительно к различным отраслям права, в том числе конституционному и муниципальному законодательству, исследовались рядом авторов <*>.
Виды ответственности в муниципальных отношениях. Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков. Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам. Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно муниципально-правовая ответственность как вид конституционно-правовой ответственности. Тогда муниципально-правовые деликты следует рассматривать как разновидность конституционно-правовых деликтов.
Муниципально-правовая ответственность может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения.
Муниципально-правовая ответственность применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для оценки поведения нарушающего закон субъекта муниципально-правового отношения. Основанием применения такой меры в подобных ситуациях является несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата. Более того, такие основания определяет сама жизнь. Конечно, четкость, исчерпывающая полнота в описании состава преступления или административного проступка несвойственна конституционным и муниципальным деликтам. Однако неопределенные, по существу размытые основания муниципально-правовой ответственности нежелательны, так как они открывают путь к произволу и противопоставлению принципа целесообразности принципу законности, что недопустимо для общества.
Таким образом, видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность.
Деликт в муниципальном праве. Думается, что разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо и к муниципально-правовому деликту, в структуре которого можно выделить: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Основанием конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц выступает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов муниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.
Объектом муниципально-правового деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований общественные отношения, на которые посягают соответствующие субъекты. Эти отношения опосредуют общественные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы, народовластие, целостность и неприкосновенность территории, федерализм, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие. В обобщенном виде в качестве объектов муниципальных правонарушений выступают конституционная законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционно-правового статуса муниципальных образований.
Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществляется путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возложенной на него соответствующей правовой обязанности и не совершил действий, которые должен был совершить.
Субъектами муниципальных деликтов являются органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, другие лица - участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия вследствие соответствующего принуждения (воздействия). Субъекты муниципально-правовой ответственности делятся на индивидуальные и коллективные, в том числе коллегиальные.
Следует отметить, что специфика органов местного самоуправления как субъектов муниципально-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что они осуществляют функции муниципальной власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредственно в силу прямого действия правовых норм Конституции РФ, федеральных законов, предписаний законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. Основаниями муниципально-правовой ответственности вышеназванных органов являются: превышение пределов своей компетенции, как правило, связанное с нарушением законодательства РФ или устава муниципального образования, либо злоупотребление своими полномочиями, неправомерное исполнение своих обязанностей и др.
Субъективная сторона муниципального деликта отражает психическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле и неосторожности. Умысел означает, что субъект, совершивший неправомерное деяние, осознавал его характер, предвидел его опасные или вредные последствия и желал или сознательно допускал их наступление. Неосторожность имеет место в случае, если субъект, совершивший такое деяние, предвидел возможность наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение либо не предвидел возможности наступления таких последствий, но должен был и мог их предвидеть.
Муниципальные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Наряду с умыслом и неосторожностью, субъективную сторону характеризуют такие факультативные признаки, как мотив и цель. Однако следует иметь в виду, что в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без учета их вины. Вместе с тем в конституционном и муниципальном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется главным образом с наличием у субъекта муниципальных правоотношений возможности надлежащим образом исполнить соответствующие обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения.
Санкция в качестве неблагоприятного последствия служит возмездием за безответственное поведение субъектов муниципальных правоотношений. Видами муниципально-правовых санкций являются роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, отзыв муниципального депутата, члена выборного органа, главы муниципального образования избирателями, лишение лица статуса кандидата в депутаты представительного органа и т.п.
Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
Поскольку поведение человека имеет две полярные разновидности (социально полезное и социально вредное), то и ответственность рассматривается в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном)1. Позитивная ответственность наступает за будущее поведение, негативная ¾ за уже совершенное. Ученых-юристов, рассматривающих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на две группы2: сторонников только негативной ответственности и сторонников ответственности «двухаспектной», включающей в себя как негативную, так и позитивную. Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга3. Юридическая ответственность представляет собой разновидность негативной ответственности. Юридическая ответственность ¾ это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.
Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями, перед главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Исполнительный орган местного самоуправления, будучи подконтрольным представительному, также обязан представлять отчеты о работе. Негативная ответственность реализуется в виде юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и наступает перед государством, населением, физическими и юридическими лицами.
Далее речь пойдет о негативной ответственности. Рассмотрим некоторые особенности юридической ответственности.
В зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, перед физическими и юридическими лицами, перед государством. Именно такой подход положен в основу статьи 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность. Названные виды юридической ответственности различаются следующими признаками:
Порядок привлечения к ответственныости регулируется нормами разных отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется нормами уголовного права; к материальной ¾ трудового; к муниципально-правовой ¾ нормами муниципального права; к конституционно-правовой ¾ нормами конституционного права и т. п.
Основания. Основанием любого вида юридической ответственности является правонарушение. Но основанием уголовной ответственности является преступление, гражданско-правовой ¾ гражданско-правовой деликт, дисциплинарной ¾ дисциплинарный проступок, конституционно-правовой ¾ конституционно-правовой деликт, муниципально-правовой ¾ утрата доверия.
Шкала взысканий. Так, за административный проступок могут быть наложены, например, штраф, исправительные работы, административный арест; за дисциплинарный проступок ¾ выговор, строгий выговор; за гражданско-правовой деликт ¾ пеня, возмещение вреда. В результате утраты доверия выборное должностное лицо может быть отозвано; результатом привлечения к конституционно-правовой ответственности может быть, например, признание акта незаконным, прекращение полномочий органа местного самоуправления и т. д.
Порядок привлечения к ответственности. Вопрос об уголовной ответственности решается в судебном порядке; административная ответственность налагается в административном или в судебном порядке; вопрос об отзыве выборных должностных лиц решается на всенародном голосовании.
Круг лиц или органов, налагающих взыскание. Так, уголовное наказание налагается только в судебном порядке; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом; административное взыскание налагается, например, административной комиссией, органами внутренних дел; вопрос об отзыве выборных лиц фактически решается населением непосредственно.
Форма правоприменительного акта. В уголовном праве это приговор, в административном ¾ постановление, в гражданском ¾ решение суда. Результаты голосования об отзыве выборного должностного лица оформляются решением соответствующей избирательной комиссии и т. д.
Сроки наложения, исполнения и погашения взысканий. Так, административное взыскание налагается в течение двух месяцев с момента совершения, а при длящемся ¾ в течение двух месяцев с момента совершения; дисциплинарное взыскание ¾ в течение месяца с момента обнаружения и шести месяцев с момента совершения. Срок погашения административного и дисциплинарного взыскания составляет один год; срок погашения судимости ¾ до восьми лет.
Перед кем наступает ответственность. Например, уголовная, административная, конституционно-правовая ответственность наступает перед государством; гражданско-правовая ¾ перед физическими или юридическими лицами; муниципально-правовая ¾ перед населением муниципального образования. Следует отметить, что именно по этому признаку производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.
Вопросам уголовной, гражданской, административной, дисциплинарной, материальной ответственности в юридической литературе уделяется достаточно много внимания. Остановимся более подробно на некоторых сходствах и различиях конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности4. Вопрос о наименовании муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности, ее природе, особенностях до сих пор является достаточно дискуссионным, однако «принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина… содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности»5.
В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего… подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится»6. Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан ¾ статьи 5.1-5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, статья 278 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти)7.
Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность ¾ это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой (в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов) не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений8.
По мнению С. А. Авакьяна, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности ¾ это такой же признак отрасли, как “собственные” общественные отношения, “свои” нормы, данные отношения регулирующие»9. На основе этого конституционная ответственность определяется рядом ученых как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)10. Следуя этой логике,муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).
Поэтому представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением ¾ к муниципально-правовой11.
Еще одно различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности связано с основаниями ответственности. Можно выделить нормативные, фактические и процессуальные основания12.
Нормативное основание конституционно-правовой ответственности ¾ это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих: а) составы конституционных деликтов; б) конституционно-правовые санкции и принципы их применения; в) круг субъектов, уполномоченных применять конституционно-правовые санкции, ¾ инстанции ответственности; г) процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности, т. е. ее процессуальную форму. Особенность нормативной основы конституционно-правовой ответственности состоит в том, что она образована множеством нормативных актов, как федеральных, так и региональных; единый кодифицированный акт отсутствует. Фактическим основанием для наступления конституционно-правовой ответственности является прежде всего деяние конкретного субъекта конституционно-правовых отношений, которое не соответствует диспозиции конституционно-правовой нормы, охраняемой конституционно-правовой санкцией. Процессуальное основание ¾ это решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт. Процессуальное основание следует отличать от фактического. Если первое заключается в установлении компетентным органом юридического факта и соответствующей меры ответственности, то второе ¾ в совершении конституционного деликта13. Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является также тот факт, что единой процедурной формы ее применения не существует. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения, а в ряде случаев такой порядок вообще не урегулирован в законодательстве14.
Аналогичным образом можно говорить и об особенностях муниципально-правовой ответственности, учитывая специфику муниципально-правовых норм и муниципально-правовых отношений. Более подробно эта специфика будет показана ниже на конкретных примерах.
«Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, определим основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) следующим образом: конституционный деликт ¾ это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности»15.
По аналогии можно определить и муниципальный деликт как деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.
К муниципально-правовым санкциям относятся: отзыв выборных лиц, отставка или роспуск, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий. К конституционно-правовым санкциям можно отнести: признание акта незаконным, отрешение от должности, роспуск, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти (ведение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий), отмену (признание недействительным) юридически значимого результата, отмену (приостановление) правовых актов, отказ. Ниже эти санкции будут рассмотрены более подробно.
При решении вопросов о привлечении к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно достаточно наглядно ощутить комплексную природу муниципального права как отрасли права.
При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто обозначить грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Как уже говорилось ранее, должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
Термин «должностное лицо» можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ и др.), но далеко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.
Термин «должностное лицо» ¾ это категория, которой оперируют все отрасли права и законодательства. Не является исключением в данном случае и муниципальное право. Следует отметить, что в отличие от науки уголовного и административного права муниципально-правовая наука существует сравнительно недавно, поэтому ее понятийный аппарат еще окончательно не сформирован и некоторые термины и понятия заимствуются из других отраслей юридической науки16.
Наиболее четкое определение должностного лица сформулировано наукой уголовного права в связи с появлением такого вида преступлений, как должностные. В Уголовном кодексе РФ в примечании к статье 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
В Уголовном кодексе РФ термин «представитель власти» определяется как должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (примечание к статье 318 Уголовного кодекса РФ). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. № 617 уточнил и разъяснил судам, что «организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.».
Не относятся к должностным лицам лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих или иных организациях. В рамках нового Уголовного кодекса РФ для данных лиц предусмотрена уголовная ответственность по отдельной главе, которая называется «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях». В примечании к статье 201 дается понятие лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации: лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.
В рамках административного права термин «должностное лицо» понимается в целом аналогично. В примечании к статье 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях дано определение должностного лица так же, как и в примечании к статье 285 Уголовного кодекса РФ, но с дополнениями в отношении руководителей и работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (эти лица также относятся к должностным).
Следует отметить, что понятие должностного лица в уголовном или административном праве значительно шире, чем в муниципальном. В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностное лицо местного самоуправления определяется как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Очевидно, что по смыслу закона работники муниципальных учреждений не являются должностными лицами.
Федеральным законодательством не устанавливается перечень должностных лиц органов местного самоуправления, так как структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ), что предоставляет широкие возможности для самоорганизации муниципальных образований. Поэтому круг должностных лиц органов местного самоуправления должен устанавливаться в уставе муниципального образования и других правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т. д.)18.
Характеризуя юридическую ответственность должностных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыборных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются в первую очередь уголовной, дисциплинарной, конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.