Глава 6. Перспективные задачи сертификации
За последние 10 лет на рынке России созданы условия для свободного обращения товаров и услуг, использования рыночных механизмов для удовлетворения потребительского спроса, заложены основы формирования рыночной инфраструктуры и конкурентной среды.
Вместе с тем на рынке страны реализуются значительные объемы некачественной, даже опасной отечественной и импортной продукции, употребление которой наносит существенный вред жизни и здоровью людей и окружающей среде.
Среди основных причин реализации на потребительском рынке некачественных и опасных товаров и услуг можно отметить следующие:
•свободный допуск хозяйствующих субъектов к деятельности, связанной с производством и реализацией товаров и услуг, без соответствующих условий для осуществления действенного контроля за качеством продукции;
•появление большого числа недобросовестных лиц, ориентированных на быстрое получение прибыли в ущерб качеству реализуемых товаров и услуг;
•отсутствие действенного механизма, препятствующего поступлению в розничную торговую сеть большого объема товаров, не прошедших или не проходивших сертификацию (в 1999 г. объем таких товаров превысил 1 млрд руб.) или сопровождаемых фальшивыми копиями сертификатов (таких товаров в 1999 г. было на сумму 1 85 млрд руб.);
•несоблюдение условий хранения, транспортирования и реализации товаров непосредственно в торговой сети;
•низкая результативность государственного надзора и контроля за качеством прежде всего потенциально опасных изделий вследствие отсутствия государственного финансирования и защиты государственных интересов.
В этих условиях актуальным является формирование приоритетных направлений государственной политики, исходя из необходимости комплексного подхода к вопросу обеспечения качества и безопасности изделий на всех стадиях жизненного цикла продукции: проектирования, производства, обращения на рынке, применения, утилизации отслуживших свой срок товаров.
Для каждой стадии существуют специальные методы контроля. На стадиях создания продукции (проектирование и изготовление)используются такие формы контроля, как приемочные испытания опытных образцов, проверка соответствия производства установленным требованиям (санитарным, гигиеническим, противопожарным и др.), контроль при лицензировании деятельности, выдача разрешений на производство и применение. Завершающим этапом контроля продукции на этой стадии является сертификация, проводимая для обеспечения доступа продукции на рынок.
Следующей стадией является контроль за рынком,который производится органами государственного контроля и надзора.
Таким образом, сертификация является лишь одним элементом, направленным на защиту рынка от опасной и некачественной продукции.
Только представляя реальные возможности сертификации, понимая ее задачи и цели в комплексе мер по защите рынка и интересов потребителя, можно определить правильные направления ее развития и совершенствования.
Основные направления определяет Концепция совершенствования действующей в стране сертификации и перехода к механизму подтверждения соответствия, принятой Госстандартом России в конце 1997 г., и Федеральный закон от 27.12.2002 г. «О техническом регулировании».
Необходимость и своевременность разработки данной Концепции была вызвана тем, что дальнейшее развитие рыночных отношений, расширение области обязательной сертификации, необходимость интеграции в мировую экономику и стремление вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), выявили противоречия с действующей в стране системой обязательной сертификации.
Концепция разработана с учетом «Соглашения по техническим барьерам в торговле» год основания 1947 — Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) — организация, которая в 1993 г. была преобразована в ВТО], директив ЕС, руководств ИСО/МЭК, практики сертификации в Российской Федерации и за рубежом.
Данная Концепция предусматривает определенную преемственность основ действующего механизма сертификации.
Основная цель Концепции — обеспечить разумный баланс между риском общества и издержками на сертификацию, так как затраты на сертификацию входят в себестоимость продукции и, следовательно, поднимается цена товаров и услуг. В то же время, являясь определенным препятствием в продвижении то- варов на рынок, сертификация частично снижает товарооборот.
Основные положения Концепции сводятся к следующему:
•способы подтверждения соответствия формируются по модульному принципу (аналогично европейским модулям оценки соответствия ранжируются по степени «жесткости») — от использования только декларации поставщика о соответствии до полного контроля продукции (услуг) третьей стороной;
•основным признаком доступа на рынок товара, подлежащего обязательному подтверждению соответствия, служит маркировка его единым знаком соответствия (знак доступа на рынок). Продукция, маркированная единым знаком доступа на рынок, должна свободно обращаться по всему экономическому пространству России;
•информация о введении или изменении технических норм, правил и процедур подтверждения соответствия заблаговременно доводится до сведения заинтересованных, организаций, в том числе зарубежных.
С момента принятия Концепции деятельность Госстандарта России, его институтов, территориальных органов в области совершенствования сертификации подчинена ее реализации.
Первым этапом решения данной проблемы явилось внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» и принятие Постановления №766 Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 г., касающихся введения в России наряду с процедурой обязательной сертификации принятия декларации соответствия поставщиком продукции. Это позволило частично освободить процедуру сертификации от продукции, формально подпадающей под сертификацию, но не представляющей существенной опасности для потребителя.
Такая замена вызвала некоторое непонимание специалистов и общественности, однако, переход на декларацию о соответствии не снижает уровень защиты потребителей от опасной продукции в силу установленных условий и ограничений принятия декларации.
Требования к декларации о соответствии гармонизированы с положениями Руководства ИСО/МЭК 22 и европейским стандартом EN 45014. В отличие от декларации о соответствии, применяемой при обязательном подтверждении соответствия в EC, российская декларация регистрируется в органе по сертификации.
Эта дополнительная мера необходима, чтобы проследить декларируемую продукцию и придать декларации юридическую силу в условиях специфического российского рынка, когда большинство товаров являются импортными и поставляются посредниками, не имеющими устойчивых связей с изготовителями.
Для реализации Постановления № 766 Правительства Российской Федерации и совершенствования обязательной сертификации за 1999 — 2001 гг. были разработаны и утверждены новые и внесены необходимые изменения в следующие документы:
Изменения и дополнения «Правил применения знака соответствия при обязательной сертификации продукции», которые устанавливают следующее: знак соответствия при подтверждении декларацией применяется только на основании ее регистрации без выдачи соответствующей лицензии, а сам знак должен отличаться от знака, предусмотренного обязательной сертификацией;
Изменение № 1 ГОСТ Р50460 — 92 «Знак соответствия при обязательной сертификации. Форма, размеры и технические требования», согласно которому при декларации соответствия знак должен иметь код органа по сертификации;
Изменение № 1 Правил по сертификации «Система сертификации ГОСТ Р. Формы основных документов, применяемых в системе», которое устанавливает формы и правила заполнения декларации о соответствии, заявки-декларации, заявления о регистрации декларации о соответствии;
Правила по сертификации «Оплата работ по сертификации продукции и услуг», которые устанавливают единую стоимость регистрации декларации о соответствии;
«Номенклатура продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация». Изменения касаются уточнений, дополнений, исключений отдельных позиций, а также идентификации продукции, по которой может приниматься декларация о соответствии, и продукции, подлежащей маркированию защищенными знаками соответствия;
«Список товаров, для которых требуется подтверждение проведения обязательной сертификации при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации» (приложение к приказу ГТК от 12 мая 1999 г.) с внесенными в список изменениями;
«Список товаров, подтверждаемых декларацией о соответствии и не требующих представления документа о соответствии при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации»,
Рекомендации по сертификации «Система сертификации ГОСТ Р.Анализ состояния производства при сертификации продукции»;
«Правила проведения сертификации в Российской Федерации». В новой редакции Правил уточнены функции участников сертификации и правила ее проведения с учетом изменений в законодательстве, существенно доработаны термины и определения, внесены требования к системам сертификации;
•«Порядок проведения сертификации продукции в Российской Федерации». В новой редакции число схем сертификации увеличено до 16 и введены схемы сертификации с анализом производства и рассмотрением декларации о соответствии с прилагаемыми документами;
•«Правила сертификации производственного оборудования». Правила распространяются на оборудование, сертификацию которого можно провести только после монтажа у заказчика, а также на оборудование, уже находящееся в эксплуатации (в случае, если законом предусмотрена необходимость иметь на такое оборудование сертификат соответствия, например на химическое оборудование);
•«Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих обязательной сертификации».
Правительством Российской Федерации было принято По- становление # 11054 от 2 октября 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты правительства Российской Федерации по вопросам сертификации продукции и услуг». В частности, были внесены изменения и дополнения в «Правила продажи отдельных видов товаров», касающиеся введения декларации о соответствии.
Вторым этаном совершенствования сертификации стало принятие Федерального закона №184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании».
Необходимость принятия нового закона определялась тем, что действующий ранее Федеральный закон Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг», принятый в 1993 г. и дополненный Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 154-ФЗ, не в полной мере регулировал механизм подтверждения соответствия и не отвечал современным требованиям развития российского товарного рынка, интеграции России в мировую экономическую систему и не соответствовал «Соглашению по техническим барьерам в торговле» Всемирной торговой opгaнизации.
Следует отметить, что закон предусматривает установление правовых основ в следующих направлениях:
•принятия и применения обязательных технических требований к продукции, процессам (методам) ее производства, эксплуатации и утилизации;
•принятия и применения добровольных правил и характеристик, направленных на достижение упорядоченности и повышение технического уровня в соответствующих областях;
•проектирования, производства и оборота продукции, выполнения работ и оказания услуг;
•подтверждения соответствия продукции;
•государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных технических требований;
•ответственности участников регулируемых отношений. Впервые в России в законодательном порядке рассматриваются вопросы утилизации продукции.
В новом законе предусмотрены следующие положения:
•введение обобщающего понятия, принятого в международной практике, «Подтверждение соответствия», как документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров;
•изготовитель, исполнитель (первая сторона) с учетом схем подтверждения соответствия вправе принимать декларацию о соответствии, основанную как на основании собственных доказательств, так и с участием органа по сертификации (третьей стороной);
•обязательное подтверждение соответствия может осуществляться также путем сертификации продукции и услуг без принятия декларации о соответствии;
•введение знака обращения на российский рынок товаров и услуг. Основанием для получения знака является зарегистрированная декларация о соответствии или сертификат соответствия;
•создание механизма, дающего право организации быть органом по обязательной сертификации, аналогичного принятому в ЕС;
•в целях разделения деятельностей по сертификации и аккредитации, предусмотренных международными документами, аккредитация организаций в качестве органов по, сертификации и испытательных лабораторий (центров) должна проводиться в российской системе аккредитации, которая устанавливается федеральным законом;
•предусмотрен государственный контроль и надзор в сфере обращения на российском рынке продукции и услуг, подлежащих обязательному подтверждению соответствия;
•в области добровольной сертификации установлены необходимые требования к системам добровольной сертификации и их участникам.
Данный закон ввел новые для России понятия
•техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;
•технический регламент — документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Технический регламент, если это необходимо, может включать в себя требования к терминологии, упаковке, конструкции, способу исполнения, маркировке или этикетирование.
Основным принципом настоящего закона является главенство международного права над российскими нормами. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила в области технического регулирования стандартизации и подтверждения соответствия, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Настоящий закон должен способствовать снижению затрат изготовителей (продавцов, исполнителей) на проведение обязательного подтверждения соответствия без увеличения риска опасности реализуемых на российском рынке товаров и услуг, развитию малого предпринимательства, ускорению товарооборота на российском рынке, созданию благоприятных условий для развития международной торговли и вступлению России в ВТО.
Однако на сегодня не все намеченные мероприятия удалось осуществить. Основными направлениями работ в настоящее время являются:
•разработка новой концепции сертификации и стандартизации в рамках реализации Федерального закона «О техническом регулировании»,
•разработка и принятие серии технических регламентов как общих, так и специальных для установления минимально необходимых требований, обеспечивающих: безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, промышленную безопасность, термическую безопасность, химическую безопасность, электрическую безопасность, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования, единство измерений;
•постепенный переход на сертификацию систем качества на соответствие стандартам серии ИСО 9000 в версии 2000. С этой целью уже приняты следующие стандарты: ГОСТ Р ИСО 9000 — 2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и слова», ГОСТ Р ИСО 9001 — 2001 «Системы менеджмента качества. Требования», ГОСТ Р ИСО 9004 — 2001 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению деятельности»,
•перерегистрация систем обязательной сертификации в связи с изменением законодательства в этой области;
•развитие добровольной сертификации на соответствие всем требованиям стандартов.