Методы исследования, применяемые в науке об административном управлении

Методология — как теория познания, система принципов, мето­дов, определенных логических приемов познания и исследования — позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущ­ность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему.

Методология необходима Нам не только в процессе научного, тео­ретического поиска, но и в общественной практике. Правильно из­бранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной прак­тике, т. е. становятся действенными, сами приобретают роль методо­логических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляет­ся нерасторжимость теории и практики.

Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, ме­тоды, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — важная задача.

Государственно-административное управление — сложное явле­ние, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факто­рами развития общества. Несмотря на то что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, мно­гие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Должную системность общественной жизни придает Управление, если, однако, оно само является системой — це­лостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.

Системный подход к анализу государственного управления имеет не только теоретическую 'значимость, но практическую, прагматиче­скую направленность. Он обязывает при решении любого вопроса в практике управления Подходить к этому комплексно, системно. На­пример, создавая вновь какой-либо орган, учреждение государства, необходимо одновременно предусмотреть следующее:

— правовое обеспечение данной организации, т. е. нормативно оп­ределить ее статус, функции, компетенцию;

— организационно-структурное обеспечение;

— информационное обеспечение, указать при этом источники и ад­ресаты ее информации (входящей и выходящей);

систему связей публичного взаимодействия, ,т. е. определить те организации внутри системы управления и в гражданском обществе, с .которыми данному органу (учреждению) в обязательном порядке необходимо согласовывать свои решения, действия, предусмотреть, с какими слоями общества (в рамках установленной компетенции) ему придется строить правовые отношения, значит, заведомо и нор­мативно определить важнейшие потребности, характеризовать куль­турные, духовные ценности этих слоев, групп общества и на этой основе выявить, указать профессионально важные качества государствен­ных служащих, управленцев, которые будут приняты в штат данной организации, для обеспечения такого взаимодействия.

Следует особо подчеркнуть, что именно расстыковка, разбалансирование, рассогласованность между подсистемами приводит к кризис­ным ситуациям в системе управления. Локальные, внутри какой-либо подсистемы кризисные ситуации легко, как правило, регулируются и преодолеваются руководством соответствующего ведомства. Кризис системы начинается и приобретает разрушительный характер, если органы власти и управления усваивают характер не институтов, т. е. юридически оформленных и легитимных образований, а усмотрительно созданных учреждений, если они не могут выстроить коммуника­тивные связи и политико-правовое взаимодействие с объектом управ­ления, если, принимаемые ими решения идут вразрез культурно-цен­ностным представлениям людей, социальным интересам, а значит, не имеют эффекта полезности, «не работают», тем паче если управленче­ские решения и действия принимаются людьми, не обладающими должной профессиональной культурой.

Кризис в системе управления и проявляется, в характере прини­маемых на ее «выходе» решений и действий. Его следствием может стать возникновение многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной жизни. Административная наука должна обеспечить практику управления превентивными (упреждаю­щими) знаниями и технологиями антикризисного управления, страте­гий анти-, безкризисного развития. Дополнительные возможности и предоставляет системный подход в государственном управлении.

Системный подход включает следующие аспекты исследования:

• системно-исторический направлен на изучение ретроспективы и перспективы развития, требует рассмотрения системы государст­венного управления как процесса, в единстве генезиса, функциони­рования и развития;

• системно-компонентный отражает изучение структуры системы. При этом выделяются компоненты, взаимодействие которых обеспе­чивает только системе в целом качественные особенности. Анализу подвергаются не все элементы, входящие в систему (их невозможно полностью выявить с абсолютной достоверностью, тем более описать в одном исследовании), а только те подсистемы, без которых госу­дарственное управление как целостное общественное явление не мо­жет состояться. .

При изучении конкретного государственного органа, государствен­ного учреждения как системы используются следующие подходы:

— организационно-структурный подход предполагает изучение внутреннего построения, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов государственного органа. Структура, как внутренняя форма, организация государственного учреждения, определяет способ интегративного взаимоопределения и взаимовлия­ния организационных единиц, придает системность процессу управления, логическую стройность, целостность, устойчивую взаимосвязь на всех уровнях, взаимодействие компонентов, элементов системы;

— функционально-структурный подход предполагает изучение функциональных зависимостей между структурными подразделениями и должностными лицами, классификации функций, их распределение

и согласование по горизонтали и вертикали управления, координации и субординации функций;

— коммуникативный подход направлен на изучение информационных потоков в процессе управления, управленческих отношений, их анализ во взаимодействии государственной организации с общественной средой и внутри системы, выявление возмущающих факторов и способов упорядочения управления;

— культурологический подход предполагает анализ процесса при­нятия и осуществления административно-правовых и организацион­ных решений под углом зрения профессионально-управленческой
культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убежде­ния, мотивации и стимулы субъектов административно-правовых от­ ношений, проблемы и факторы повышения организационной куль­туры государственных учреждений.

Каждый из указанных подходов может быть избран при проведе­нии научно-исследовательской работы.

Итак, в порядке обобщения подчеркнем еще раз: если систем­ность — одна из важнейших характеристик объективного мира, его специфическое измерение, то и принципом, подходом, чертой совре­менного познания мира должна стать системность. Ни одна наука, и теория государственного управления прежде всего, не может обой­тись без системных представлений.

«Пограничный» характер науки об административном управлении ведет к тому, что применяемые в ней частные методы исследования весьма разнообразны. Наиболее часто используются социологические методы, которые, как правило, предполагают необходимость осущест­вления массовых наблюдений и массовой регистрации явлений. Разу­меется, везде, где речь идет о массовой регистрации фактов и их об­работке, должны применяться методы статистики.

Помимо социологических методов, для аппарата административ­ного управления весьма полезным и гарантирующим относительно быстрые результаты является так называемый метод технического ана­лиза труда, издавна применяемый в производстве, а в последние годы используемый во многих странах также для исследований, проводи­мых в области управленческого труда. Этот метод состоит в детальном наблюдении за объектом труда (например, за прохождением поданного кем-либо заявления), определении проходимого объектом пути (с точной фиксацией всего, что происходит на отдельных этапах), а затем в постановке ряда вопросов, касающихся каждого этапа в от­дельности. На основании полученных ответов выясняются недостатки рассмотренного процесса работы и предлагается более эффективный. Последний этап состоит в том, чтобы проконтролировать внедрение в жизнь этого улучшенного процесса.

Хотя метод технического анализа труда довольно часто и быстро дает желаемый результат, следует все же подчеркнуть, что данным ме­тодом можно пользоваться далеко не всегда. Он применим лишь к микропроблемам, так как не учитывает в должной мере системного подхода. Не стоит, например, улучшать деятельность по составлению какой-либо лишней отчетности, ее следует упразднить. Но такой вывод мы не можем сделать только на основе технического анализа труда.

Совершенно специфична в исследовании аппарата административ­ного управления роль сравнительного метода и всех его вариантов. Во-первых, наука об административном управлении не является нау­кой дедуктивной, развивающейся на базе логических выводов из при­нятых аксиом, как, например, математические науки. Во-вторых, в науке об административном управлении невозможно широкое при­менение экспериментальных методов, так как она не в состоянии изолировать исследуемые явления от влияния побочных факторов в той степени, которая доступна естественным наукам. И, наконец, в-третьих, результаты исследований, проводимых индуктивным мето­дом, конкретизируются и дополняются благодаря сравнению их с ана­логичными результатами других исследований (разумеется, при со­блюдении обязательного условия сравнимости).

Метод «кейс стади» (в политической науке можно представить с трудом его применение, но в области права, частного предпринима­тельства (деловые игры) и в науке административного управления он дает многое), широко распространен в школах государственного управления ведущих университетов США и европейских стран.

Объектом изучения служат отдельные события, подлинные или воображаемые, общие (разработка нормативного акта, плана город­ского строительства) или частные (снятие с должности, жалоба граж­данина). Данное событие рассматривается как задача и обсуждается, с тем чтобы найти различные варианты решения, извлечь уроки для существующих управленческих организаций, предложить определен­ные решения и выявить общие тенденции.

Этот метод не является, конечно, единственной основой, средст­вом обучения (или повышения квалификации). Дабы охватить все ас­пекты административной деятельности, он должен обязательно сочетаться с классическими методами исследования административных процессов: изучение документальной и эмпирической базы, текущих материалов практики управленческого персонала и конкретных персо­налий.