Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления

Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т. е. структуру как совокупность системообразующих компонентов с их определенной стабильностью,
о чем сказано выше, и динамику, т. е. процесс, функционирование системы. ,

Управление государственными, общественными делами как про­цесс при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного про­гресса, социальных и политических отношений и т. д. обладает оче­видной самостоятельностью.

Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тен­денции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Опора на знание и правильное использование закономерностей управления обеспечивает механизму управляющего воздействия целе­устремленный и динамичный характер.

Важнейшие закономерности функционирования системы админи­стративного управления определяются ее природой, генезисом.

• Система административного управления как искусственная сис­тема, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, ха­рактеризуется с точки зрения выполняемых ею функций (функцио­нальных свойств) понятием полезности. Последнее приобретает кон­кретный смысл при указании критериев полезности (критериев качества, зрелости системы). Все они должны выражаться социаль­но-важными показателями, другими словами, объекты и процессы, результаты управляющего воздействия обладают полезностью не сами по себе, а лишь по отношению к человеку (экономика должна быть социальной).

Процесс функционирования системы государственно-администра­тивного управления, гт. е. социальный механизм формирования и реа­лизации управления, может быть представлен через цепь взаимосвя­занных общественных явлений:

Потребности управляемой системы -» интересы граждан -» цели

И ценности управления -» решения в системе управления '-»• действия

Управленцев — результаты.

Научная проработка и современная технологизация госуправления в каждом из звеньев указанной цепи позволит избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системного отражения реальных общественных процессов.

• Система управляющая — это лишь одна из многочисленных систем, ее следует рассматривать как одну из составляющих общест­венной среды, но не как рядовую, а опорную, определяющую развитие общества, в телеологическом смысле — опережающую, способную перевести потребности и интересы людей на язык согласованных рйшш«, а значит — принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого касаются эти решения.

• По характеру своей зависимости от общества, потребителей государственных услуг система государственного управления относится к вероятностным системам. В отличие от детерминированных, с точ­ёно определенным результатом взаимодействия их компонентов, последние в вероятностных системах могут взаимодействовать в неопределенном количестве вариантов, а воздействия извне приводят к неог раниченному количеству реакций.

• Управлять означает предвидеть, делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации. Более того, выбор следует делать тогда, когда эти варианты 'определились и сложились. Весьма частой при­чиной провалов самых привлекательных по замыслу социаль­но-управленческих проектов является запаздывание или попытка за­бежать вперед при их Принятии и реализации.

• Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжи­тельности. При этом неважно, помним ли мы в каждый данный мо­мент о значимом событии и его результатах. В каждый момент мы живем в условиях, когда люди и общество как бы опутаны многочис­ленными и противоречивыми их последствиями. Отсюда — важность хорошего знания гражданскими служащими истории страны и отдель­ных ее регионов, принимавшихся законов и решений, их непосредст­венных и иных последствий.

Еще одна закономерность функционирования административ­ной системы может быть определена как проявление синергетического эффекта в управлении. Несоответствие между поведением системы
управления в целом и поведением ее отдельных подсистем, элемен­тов, можно назвать системным противоречием. Возникающий фено­мен «наоборот» связан с таким удивительным свойством политики и администрирования, когда результат многих управленческих дейст­вий оказывается обычно прямо противоположным цели этих дейст­вий («хотели, как лучше, а вышло, как всегда»). При этом бывает, что затрачиваются огромные экономические и политико-правовые средства на достижение управленческой цели, а достигнутые результаты оказываются ничтожными, мизерными. Так, «шоково-терапев­тическое» внедрение рыночных отношений вызвало не стремление «всех и вся» к рынку, а неприятие рынка у значительной части насе­ления и, как следствие, необходимость существенной корректировки

реформ. Вопрос о причинах феномена «наоборот» в управлении час­тично может прояснить синергетика.

«Синергетика» — с этим термином связано изучение специфиче­ских особенностей процессов самоорганизации, свойственных детер­минированным системам. Синергеты, синергисты (от греч. 8упег§е1-ек — сотрудник) — в нашем случае органы, субъекты, действующие в одном направлении. Синергия, синергизм — содружественное, со­вместное действие нескольких органов или агентов в одном направле­нии.

Синергетика как наука о самопроизвольных, самоорганизующихся процессах, развивающихся на одном направлении, в рамках «единой трассы», зародилась в сфере естествознания, но она должна стать ча­стью методологии государственного управления.

Сегодня все чаще политики и управленцы используют понятия неравновесности, нестабильности, бифуркаций, нелинейности, малых воздействий, фазовых переходов и другие, составляющие ядро поня­тийного аппарата синергетики. Система государственного управле­ния — одна из благодатных областей нового синергетического прочте­ния, здесь постоянно происходит столкновение необходимых и слу­чайных явлений, факторов, возникает множество нестабильных, неустойчивых процессов, действуют синергетически неравновесные социальные институты. Именно в политико-административной и пра­вовой сфере какие-либо кажущиеся незначительными по историче­ским масштабам акции и решения приводят к потрясению государст­венных основ и даже миропорядка.

• Систему государственного управления необходимо характеризо­вать как изменяющуюся систему, и осмыслить этот факт как законо­мерность развития системы.

Термин «изменяющаяся система» употребляется для обозначения не просто системы, в которой что-то трансформируется в деталях, элементах (это «вечный» процесс). Термин отражает осмысление сис­темы госуправления, у которой изменяются закономерности, способы ее существования и развития, природа отношений между управляю­щими и управляемыми.

Для понимания системы госуправления как изменяющейся систе­мы необходимо выяснение способа ее поведения, функционирования и тех условий, при которых один типичный способ функционирования заменяется ^другим. Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непре­допределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабиль­ность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критиче­ской массы.

Чем выше скорость движения и уровень развития общества, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систе му управления. Необратимыми становятся изменения потребностей населения, создание все новых и новых искусственных объектов для .их удовлетворения, развитие знания. Парадигма изменений — это

мирная реализация демократической альтернативы, которая логически увязана с законодательно установленным согласием всех политических сил, вовлечением всех субъектов управления государственной сферы ' в поле конструктивного сотрудничества.

• Система административного управления характеризуется и та­кой закономерностью развития как] стабильность определенной сте­пени, без которой она не может функционировать, быть обществен­но полезной.

Представление о системе управления в целом в конкретный мо­мент дает понятие «состояние системы». Смена состояний выражает изменение системы во времени. Система, для которой можно указать величины (переменные), определяющие в совокупности ее состояние в любой момент времени, определяется как динамическая, число не­зависимых переменных, одновременно определяющих состояние сис­темы, называется числом степеней свободы. В госуправлении состоя­ние дел внутри его системы и в целом в обществе задается различны­ми перемейныМи: формой правления и балансом полномочий органов власти, типом политического и госадминистративного режима, ориен­тацией и правовой культурой должностных лиц, характером и уров­нем политического влияния на управление, уровнем организации фе­деральных, региональ,ных, промежуточных административно-террито­риальных и местных систем управления, правовой обеспеченностью их деятельности и т. д. Важно выявить стационарное состояние, т. е. не зависящее в течение определенно-длительного времени от этих пе­ременных, и состав, степень влияния ключевых переменных, создаю­щих условия и факторы перехода системы госуправления. из стацио­нарного состояния в новое.

Взаимосвязь разнопеременных, действующих в одном направле­нии, может принять характер столкновения (целей, идеалов, методов), которое искажает результат вплоть до значения «наоборот», когда все,
вроде бы так ладно политически или административно задуманное и осуществляемое, является неузнаваемым самими акторами (субъек­тами действий). .

Достаточно взвешенным представляется понимание стабильности как устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воз­действий (изменений). ,В таком ключе целесообразно определять и го-меостазис для системы госуправления.

Гомеостазис системы госуправления можно рассматривать как ее способность к самосохранению и саморазвитию, совокупность сложных адаптационных реакций, направленных на устранение или минимизацию действия различных факторов внешней или внутренней среды, на­рушавших ее стационарное состояние, т. е. относительное динамическое постоянство (равновесие) внутреннего организма, структурно-функцио­нальных связей ее компонентов.

• Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружаю­щую среду. Среда противостоит 'системе не как нечто отличное от системы госуправления, а как иная система. Взаимодействие со сре­дой является важным фактором поведения, проявления системы. Фактически понятие среды имплицитно содержится в понятии систе­мы как целостности. Вместе с тем степень стабильности характеризу­ется характером отношений системы и внешней окружающей среды. Они обмениваются импульсами различной интенсивности (раздражи­телями, возбудителями). В результате такого обмена возникает вза­имная адаптация.

Можно вычленить две основные модели адаптации системы управления. Одна — как приспособление системы к внешней среде, следование в «фарватере». Изменения в системе .управления обуслов­лены как ответ на «вызов» среды, влиянием импульсов, требований, исходящих от общественной среды. Вторая модель предполагает, что система госуправления приобретает свойство опережающей системы по отношению к общественной среде и происходит приспособление внешней среды к системе управления, т. е. в обществе происходят процессы, адекватные тем, что доминируют в управляющей системе. Выделить эти модели в чистом виде возможно лишь в теории, на практике одновременно могут присутствовать в той или иной стелени все процессы — и приспособления, и опережения, и сведения до ми­нимума обмена импульсами. Речь может идти об их диалектическом сочетании, определении вектора развития системы госуправления.

Относительно системы государственного управления следует под­черкнуть, что недостаточно просто констатировать ее взаимодействие и обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологиче­ски важно осмыслить это как закономерность: главной, конечной це­лью, предназначением управляющей системы является не ее собствен­ное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом — уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления, — это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духов­ной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, пи­тающие его ресурсами или блокирующие управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) систе­ма управления им. Развивается общество — реформируется управле­ние.

Что касается конкретного государственного органа (службы) управления, то упрощая, может быть чрезмерно, окружающую среду можно разделить на внешнюю и внутреннюю.

Внешняя среда сказывается не столько на повседневной работе лю­дей, сколько на их отношении к своей организации и на поведении самой организации в целом. Влияние внешней, среды проявляется, в частности, через средства массовой информации, политические за­явления, общественное мнение относительно целей и задач организа­ции.

Внешняя среда прямо влияет на организационную структуру и косвенно — на производительность.

Непредсказуемое, динамичное внешнее окружение требует гибкой, децентрализованной структуры, способной своевременно реагировать на изменения среды. ,

Но в то же время, если организация испытывает враждебное окру­жение, это неизбежно ведет к централизации, ограничению потоков внешней информации, когда организация вынуждена централизован­но принимать решения, контролировать связи с общественностью, чтобы оградить себя от слухов и пересудов. Такое состояние, однако, постоянным и длительным быть не может, стабилизация и роет про­изводительности внутри процесса должны способствовать большей от­крытости, преодолению замкнутости.

Положительный в глазах общественного мнения имидж вселяет гордость за принадлежность к организации, укрепляя преданность к ней. Обруганные в ежедневных газетных заголовках и телепрограм­мах, служащие сами начинают сомневаться в своей организации. Это может привести к тому, что люди будут стремиться отделить свою деятельность от того, что подвергается критике, дистанцироваться лю­быми способами.

Внутренняя среда — это непосредственная обстановка, атмосфера рабочего места. Сюда относятся характер и качество взаимоотноше­ний между людьми, искреннее и беспристрастное обсуждение работы и порученных задач — т. е. психологический климат в коллективе, ка­чество трудовой жизни. Продуктивная внутренняя среда может быть представлена в виде совокупности таких «блоков», как человеческие, технологические организационные и промежуточные (смежные) эле­менты. Взаимозависимость и их конструктивное сочетание создает благоприятную рабочую среду.

Таким образом, систему государственно-административного управ­ления закономерно рассматривать и развивать как совокупность отношений и взаимодействий, наблюдаемых в данном обществе, как по­груженную в среду и реагирующую на ее воздействия. Она часть со­циального целого, с которым находится в сложных отношениях.

• Социальная природа и предназначение административной сре­ды управления определяет еще одну закономерность. Главным результатом функционирования системы государственного управле­ния, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленче­ские решения и действия. Властные административные решения ис­полнительных органов могут касаться различных вопросов: собствен­ности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т. д.; быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систе­му управления и в целом государство трудно назвать правовыми. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) ка-кой-либа субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать со­гласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздей­ствии на управляемые объекты руководствуется ограничительной фор­мулой; — «можно делать только то, что разрешено законом». Конеч­но, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные ин­тересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда — усмотрительная управленческая деятельность. Она создает возмож­ность как злоупотребления властью (демонии власти), так и ее аль­тернативы — творческого управляющего воздействия в интересах че­ловека.

Доминирование, четкое проявление указанных закономерных свойств системы государственно-административного управления или, напротив, отступление от закономерностей, наблюдаемое в функцио­нировании административной среды управления, дает возможность классификации, выделения определенных типов систем.

Система государственного управления, где существуют не только прямые, регулирующие, но и обратные связи, а петля обратной связи соединяет решения («выход») и поддержку — требования («вход»), где механизм принятия решения открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей — демо­кратическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности меха­низмом принятия решений — авторитарная. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый госу­дарственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей, описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически «чистого» типа систем, все больше полутонов смешения черт. ,

В зависимости от концентрации или распределения властных полномочий различают централизованную и децентрализованную системы госуправления.

По характеру взаимодействия с внешней средой системы управле­ния подразделяют на открытые и закрытые, хотя полностью откры­тых или закрытых не бывает, а бывают ограниченно, с разной степе­нью гласности взаимодействующие с другими конкретно-историче­скими системами.

Стационарные состояния, системы госуправления (существующие довольно долго во времени) являются либо устойчивыми, либо нестабильными. С учетом этого разделяются системы: стабильная — сохра­няющая равновесие в процессе непрерывного обмена и движения; не стабильная — проявляющая повышенную реактивность по отноше­нию к внутренним и внешним воздействиям, теряющая устойчивость даже под воздействием малых возмущений, ведущая себя непредска­зуемым образом, оказывающаяся на грани утраты своих структурно-функциональных характеристик и перехода в новое качество, вплоть до распада.

По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптив­ную. Изменяющаяся система госуправления не может быть только не­устойчивой, иначе она не сохранилась бы. Поэтому для нее характер но сочетание устойчивости и неустойчивости, потеря неустойчивости одного стационарного состояния и появление другого, ранее неустой­чивого. Неустойчивость — это структурная причина качественных изменений в системе. Предметом научного анализа является не рас­смотрение устойчивости либо неустойчивости системы госуправления в отдельности, а их объективная диалектическая взаимосвязь, нахож­дение «чувства меры» между стабилизацией и изменениями.

Можно различать системы госуправления как традиционные и мо­дернизированные. В основе первых лежит неразвитое гражданское обще­ство, многофункциональность государственной власти до всеобъемлю­щего государственно-управляющего воздействия, наибольшая закры­тость центров принятия управленческих решений, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных современных систе мах управления существует развитое гражданское общество, сформиро­валась система взаимодействия его с органами и должностными лица­ми госвласти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти. Процесс управления изменениями в систе­ме госуправления с этой точки зрения видится как переход от тради­ционной системы к модернизированной посредством модернизации, суть которой — правовая и рационально-управляемая демократизация.

В зависимости от ориентации на стабильность или перемены сис­темы госуправления подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы как самоценность, и трансформирующиеся, проводящие об­щественные преобразования. Последние отличаются большим демо­кратизмом, динамичностью, ориентацией на проведение администра­тивных и социально-политических реформ. Процесс управления из­менениями в системе госуправления с этой точки зрения видится как сохранение стабильности в развитии, избежание реформ в виде кам­панейщины, проведение политики выверенных шагов.

Можно выделять завершенные и незавершенные системы госуправ­ления. Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных ор­ганов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.

Низшая степень развития госуправления — суммативное образова­ние, совокупность государственных органов власти и правовых норм их взаимодействия, совокупность как целое, состоящее из суммы ин­ститутов политики и права с присущей ей аддитивностью (от лат. асШгуиз — придаточный, получаемый путем арифметического сложе­ния).

Суммативная система госуправления — неупорядоченное, научно необоснованное, «непросчитанное» образование: целое, качественное состояние которого определяется свойствами составляющих его час­тей, элементов: госорганов, должностных лиц, правовых норм их ста­туса и функционирования. Такая система, независимо от количества составляющих ее частей, элементов, более того — с увеличением ко­личества политических и правовых институтов, не приобретает нового интегрального качества и свойств. Для нее характерна абсолютизация отношений аддитивности, недооценка структуры и функций, комму­никативности и культуры взаимодействия, присущим организованным системам.

Организованная система госуправления — более высокий уровень зрелости госуправления. Диалектический подход к пониманию систе­мы позволяет раскрыть ее не как целое, но целостное образование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Проду­манная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компо­нентов, элементов.

Представленная типология (хотя она далеко не исчерпывающая) г свидетельствует о многомерности государственного управления, о возможности его анализа по различным критериям, в различных системах координат. Использование вышеупомянутых критериев и типологий позволяет анализировать систему управления глубже, объемнее и тем всесторонне постичь ее сущность.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Что вы вкладываете в понятие «система государственного административного управления», какова ее специфика?

2. Обозначьте системообразующие компоненты в структуре систе­мы государственно-административного управления.

3. Что включает в себя государственная сфера как объект государственно-административного воздействия?

4. Какие вы видите варианты (модели) реорганизации государствен­но-административного управления, его взаимодействия с частным сек­тором?

5. Выделите важнейшие, на ваш взгляд, закономерности развития , системы государственно-административного управления.