Модели принятия политических государственных решений
План:
1. Бихевиоралистская модель
2. Модель «всеобщей рациональности»
3. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности»
4. Инкременталистская модель
5. Модель групповой репрезентации
6. Модель политико-управленческих сетей
7. Организационно-институциональная модель
8. Модель политико-управленческого цикла
Можно выделить два подхода к построению моделей ППГР:
· Дескриптивный. Построены на обобщении существующей практики, преимущественно разрабатываются психологами, управленцами, социологами и политологами.
· Прескриптивный. Разработка идеальных моделей (нормативных). Разрабатывается математиками, кибернетиками, юристами, экономистами.
Классификация моделей в зависимости от понимания субъектов ППГР:
· Холистский. При холистском подходе государство рассматривается как целостный субъект с единой политикой, интересами и целями. Основное внимание уделяется взаимодействию государства и общества, в процессе принятия и реализации решения.
· Компонентный. Государство рассматривается как система взаимодействующих субъектов, состоящих из органов, организаций, должностных лиц и групп интересов. Основное внимание уделяется тому как их множественные воли превращаются в единое государственное решение.
Вопрос
1) Классическая модель бихевиорализма была разработана Гарольдом Лассуэллом.
Измерения в ППГР:
1. Макроуровень – политические процессы, которые задают через действие государственных институтов распределение ключевых ресурсов.
2. Микроуровень – связь политического государственного решения с конкретными ситуативными и поведенческими характеристиками лица, принимающего решения.
Описывая механизма соединения макро- и микро- уровней ввел понятие мезоуровень. В начале Лассуэлл акцентировал внимание на том, что часто государственные деятели при принятии решения подменяют общественные проблемы своими личными. В последствии пришел к выводу, что государственные институты все же «накладывают» некоторые рамки на эти решения, не давая их делать абсолютно произвольными.
Вопрос
2) В ее основе лежит экономический подход. Базовые идеи теории рационального выбора:
1. Основной актор политического процесса – индивид.
2. Актор стремится максимизировать выгоды и минимизировать издержки.
3. Акторы имеют осознанные интересы, конкретные цели и стремятся достичь их наилучшим образом.
4. Акторы делают осознанный выбор между альтернативами на основе стабильных предпочтений и рациональных правил.
5. Акторы обладают необходимой информацией о возможных последствиях выбора.
Модель рационального выбора была введена в политические науки благодаря работам Шумпетера. В своей работе «Капитализм, социализм и демократия» он сравнил принятие политических решений с решениями, принимаемыми организациями в целях победы в конкурентной борьбы на рынке.
Даунс разрабатывал проблемы приятия решений государственными чиновниками в своих работах «Экономическая теория демократии» (1957) и «Внутри бюрократии» (1967). Бюрократия, принимая решения, действует по своим внутри аппаратным законам. Бюрократы оптимизируют решения, но по критериям далеким от общественных интересов.
Еще одной идеей в развитии данной модели стала теория предложенная У. Нисканеном в работе «Бюрократия и представительное правление». Логика действия государственных органов в чем-то сходна с логикой коммерческих организаций. Коммерческие организации стремятся увеличить разницу между затратами и доходами. Государственные органы стремятся увеличить свой бюджет и аппарат и за счет этого выдать больший результат. Нисканен приходит к выводу, что государственные решения носят экстенсивный характер.
Теория общественного выбора. Бьюкенен Дж., Таллок Г. в работе «Расчет согласия» выделили специфические критерии, затрагивающих интересы нескольких сторон. Решение не должно ущемлять каждого из участников. Специфические институциональные ограничения – нормы, ценности, роли, проистекающие из устройства госаппарата.
Недостатки теории рационального выбора
1. Утилитарное прагматическое поведение характерно не для всех культур.
2. Идеализация принципа максимизации выгоды. Как правило, стремятся не к абсолютно максимальной выгоде, а к вполне умеренному увеличению критерия.
3. Сомнительность предположения о том, что в коллективных решениях акторы руководствуются лишь эгоистическими интересами.
3) Основоположником является Герберт Саймон. Когнитивный – знание/познание.
Один из акцентов в этой модели сделан на то, как перерабатывается информация и структурируется проблема. Эти вопросы Саймон рассматривал в контексте общих тенденций в переработки информации и компьютеризации. Основным агентом принятия государственного решения является государственная организация. Сравнивал государственные организации с предприятиями, связанными с переработкой информации и супер ЭВМ.
Саймон разделил все проблемы, встречающиеся при принятии политических государственных решений на:
· Достаточно-структурированные. Имеют логические составные части, решения которых уже известны.
· Недостаточно-структурированные. Нужно разбить на такие части, которые уже достаточно структурированы.
Ограниченная рациональность. Саймон считает, что политические решения принимаются рационально, но рациональность эта носит не абсолютный, а ограниченный характер. Государственные деятели – это не машины, просчитывающие варианты, а люди, стремящиеся к рациональности. Поэтому вводит понятие ограниченная рациональность:
1. Мыслительной возможности самого человека.
2. Неполнота информации.
3. Давление групп интересов.
4. Неясность целей, средств, ценностей и критериев.
Поэтому на практике вместо оптимального (наилучшего решения) принимается удовлетворительное, т.е. предпочтительное по некоторым критериям.
Вопрос
4) Инкременталистская модель. Основоположник – Чарльз Линдблом («Наука продвижения до конца»).
Инкрементализм – постепенное усиление, нарастание какого-либо процесса.
Основные положения:
1. Принимая решение, нужно ставить цели так, чтобы изменения были постепенными малыми шагами.
2. При принятии политического решения не разделять цели и средства, а исходить из их единства и взаимоадаптации.
3. Основная роль в принятии политических решений не их рациональный анализ, а учет множества затрагиваемых интересов.
4. Нужны не эффективные, а маргинальные решения, приводящие к некоторым изменениям, приближающим к улучшению политической ситуации.
5. Политические решения часто принимаются представителями разных ведомств и тогда главную роль играет не рациональный подход, а взаимное приспособление и конкуренция.
Развивая идеи Линдблом И.Дрор предлагает дополнить эту модель иррациональными компонентами (эмоции, чувства, настроения).
Теория «смешанного сканирования» А. Этциони. Принятие политических государственных решений не сводится к деятельности политиков и бюрократов, а выражается в совокупной активности всех слоев общества.
«Активное общество» (1968) – весь социальный контекст принятия политических решений.
Признавая возможность «малых» решений, обращает внимание, что эта модель не гарантирует поступательного движения.
Предлагает свою логику принятия политических решений.
1. Вначале нужен широкий диапазон горизонтального сканирования, проанализировав всю проблему, выделив наиболее важные сектора.
2. Детально просканировать решения внутри выбранного сектора.
В последствии признал существенную роль нерациональных компонентов принятия решения: люди вначале ориентируются на эмоции и ценности, а потом на логику.
5) Модели групповой репрезентации
Основные модели репрезентации интересов:
· Плюрализм
· Элитизм
· Корпоративизм
· Марксизм
С их т.з. государственные решения выражают интересы отдельных групп.
I. Плюрализм. При демократии реальная и идеальная система принятия государственных решений не совпадает.
Р. Даль. «Кто правит? Демократия и власть в американском городе?» (1961) Власть фрагментирована между различными группировками, которые контролируют принятие решений.
Позднее пришел к идеям элитного плюрализма:
1. Реальное влияние на принятие решений оказывают только элитные группы.
2. Элитные группы могут вести торг и вступать в сговор.
II. Элитисты и антиэлисты признают главенство элит в принятии политических государственных решений, но элитисты считают, что элиты могут выражать общественные интересы, а антиэлисты считают, что элиты через государственные решения проводят только свои интересы.
III. Неомарсистские. В государственных решениях проводятся интересы экономически господствующего класса. Некоторые авторы выделяю т такие господствующие группы как профессионалы (чиновники, политики, эксперты, лоббисты).
Р.Родес разработал концепцию «главный управляющий». В Великобритании ключевой фигурой во всех государственных решениях является бюрократия, поскольку чиновники меняются реже, чем политики. Происходит политизация чиновников, т.к. фактически они осуществляют разработку, экспертизу и блокировку ключевых решений.
IV. Неокорпоратвизм. Государственные ведомства, принимая решения, не только транслируют чью-то волю, но проводят свои собственные интересы. Для современных государств характерна практика создания корпоративных агентств (система комитетов, комиссий и др. совещательных органов). Т.о., создается система около государственных акторов, выстраивающих между собой горизонтальные связи.
Вопрос
6) Модель политико-управленческих сетей
Сетевой подход в гуманитарных науках начинает формироваться в 40-50 гг. XX в. В 60-70 гг. проникает в политологию.
Независимо от этого подхода в политических науках формировались предпосылки создания сетевых моделей.
В 30-е гг. американский политолог Гриффит в своей работе «Демократия в тупике» обращает внимание на то, что в политике существуют вихревые образования – центры активности (акторы концентрируются вокруг решения конкретных проблем.
В 60-е гг. была разработана концепция «железных треугольников». «Железные треугольники» - стабильные структурные образования, состоящие из членов профильных комитетов, отраслевых ведомств и групп интересов, которые действуют в одной политико-управленческой сфере. Для железных треугольников характерны корпоративная солидарность, ограниченный допуск новых членов, захват и тихое распределение между собой ресурсов.
Данная концепция была подвергнута критике. Критикуя «железные треугольники», политологи подчеркивали, что в реальной политике действуют «проблемные сети», т.е. аморфные, с меняющемся постоянным составом образования, созданные по поводы решений конкретные проблемы.
Позднее в 70-80-е гг. возникают новые обозначения сетевых структур:
1. Политико-управленческие сети (Д.Ноук)
2. Сообщества (Дж. Ричардсон)
3. Потоки
4. Подсистемы
М. Кастельс «Подъем сетевого общества»
«Власть структуры оказалась сильнее структуры власти…»
Политико-управленческие сети:
1. Связывают государственных и негосударственных акторов
2. Построены на формальных и неформальных нормах
3. Между участниками идет интенсивный обмен ресурсами на основе совместных интересов
При описании функционирования сетей нередко применят терминологию из информационных технологий. В частности в сетях выделяю центры (сосредоточение власти в сети), клики (охватывают более широкий круг акторов, объединенных интенсивным обменом, политико-управленческие домены (отдельные сферы, в которых принимаются решения).
Предлагают различать политико-управленческие сообщества – более узкие, стабильные и закрытые объединения.
Проблемные сети – более аморфные и открытые сообщества, возникающие для решения конкретной проблемы.
Вопрос
7) Организационно-институциональная модель
Направления организационно-институционального подхода:
· Социологический институционализм
· Организационное поведение
· Политический институционализм.
Социологический институционализм
Ф.Селзник «Органы власти долины Теннесси и жизненные основы».
В качестве фундаментальных выводов из эмпирического исследования о практики управления в конкретном регионе США предложил:
1. Государственная организация, принимая решение, зависит не только от собственных официальных целей и формальной структуры, но и от вызовов внешней среды.
2. Сильная эффективная организация сама может влиять на внешнюю среду.
В 80-90-е гг. П. и Маджио и У. Пауэлл разработали концепцию институциональной изоморфности. Ввели понятие организационное поле – совокупность организаций, участвующих в кооперативных решениях и образующих специфическую сферу жизни и общества.
Организационное поле задает организациям модели поведения. В результате чего возникают организационная/институциональная изоморфность (сохранение сходства структур). Институциональная изоморфность поддерживается с помощью различных механизмов:
1. Принудительный. Организации выстраивают свое поведение с учетом жестких внешних ограничений.
2. Миметический. Подражание принятым в данном организационном поле стереотипов деятельности.
3. Нормативный. В соответствующих организационных сообществах формируется общекультурное поле.
Эти феномены доказывают определяющую роль внешней среды в функционировании организации.
Дж. Марч, Дж. Олсен «Мусорная корзина»
Процесс принятия политических решений состоит из 4 относительно автономных потоков:
1. Проблемы
2. Решения этих проблем
3. Лица, принимающие решения
4. Диапазон выбора
Темпорально эти потоки не совпадают. Когда проблема состоит наиболее остро не всегда есть лицо, способное взять на себя ее решение, когда появляется такое лицо не самая благоприятная ситуация, сужающая диапазон, выбрана.
В результате, формирование публичной политики напоминает наполнение мусорной корзины – туда сбрасывают то, что получается.
Со временем эти авторы перешли на более умеренные позиции, признавая, что институты задают довольно жесткие ограничения.
Политический институционализм
Т. Скокпол, П.Эванс, П.Холл, С.Линдер, Б.Питерс, Р.Уивер, Б.Рокман.
Возник как реакция на господство структурно-функционального подхода, в рамках которого исследованию содержания самих политических институтов не уделялось должного внимания.
Представители этого подхода уделяли центральное место внутренней среде государственных органов и их относительной автономности. В частности были сделаны выводы о том, что парламентская система принятия решений сопоставима по эффективности с президентской. Правительство может частично преодолевать институциональные ограничения. Но по мере дальнейших исследований многие представители этого подхода пришли к выводу, что связь между государственным устройством и эффективностью государственной политики не прямая, а опосредованная общей ситуацией в стране.
Т.Скокпол «Возвращая государство на свое место»
Модели организационного поведения
Г.Аллисон на рубеже 60-70 гг. использовал концепции из теории организационного поведения в анализе внешней политики.
«Сущность решения: объяснение кубинского ракетного кризиса» - основная работа.
Правительство – это конгломерат свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей достаточно обособленной жизнью.
Чтобы понять принятие политических государственных решений, нужно исходить из организационной логики.
В принятие политических решений логика соответствия в большей степени влияет на окончательные решения, чем логика последствий.
Логика последствий - выбор решения на основе сопоставления у разных вариантов последствий, к которым оно приведет.
Логика соответствия – выбор решений с помощью подбора к ним уже отработанных процедур и моделей. Процедуры и модели выражают накопленный опыт организации.
Вводит в модель принятия политических государственных решений анализ организационных параметров: миссия, текущие задачи, культура, профессиональные стереотипы и ведомственные традиции в принятии решений, способы работы с информацией и технологию управления персоналом.
Помимо общеизвестных понятий из теории организации ввел новые:
· Стандартные операционные процедуры – процедуры осуществления текущих повседневных задач в типовых условиях.
· Организационные программы – типичный алгоритм реакции организации на определенный тип ситуации
· Организационный репертуар – пакет организационных программ для решения определенного типа задач.
Организационные процедуры, программы и репертуары меняются инкрементально.
На механизм принятия политических решений в отдельных случаях существенное влияние может оказывать политический лидер. Для этого государственные лидеры могут:
1. Запустить одну программу вместо другой.
2. Задать новый контекст для старых процедур.
3. Дать параллельный ход нескольким организационным программам.
Вопрос
8) Модели политико-управленческого цикла
В рамках этого подхода разработано много конкретных концепций:
· Процессуальная модель
· Стадиальная модель
· Циклическая модель
· Жизненный цикл
В 70-80 гг. XX в. циклический подход занимал центральное место в объяснении политических процессов, сейчас он остается одним из наиболее востребованных.
В основе этих моделей лежит системный подход
В 50-60 гг. Д.Истон применил системный подход к политике. Ввел в политологический оборот понятие вход-выход.
Выявил 4 фазы функционирования политической системы:
· Вход (input) – социальная среда воздействует на политическую систему.
· Конверсия – центр принятия решений перерабатывает input в проекты решений.
· Выход (output) – государственные органы осуществляют решение.
· Обратная связь – результаты государственных решений воздействуют на социальную среду, а она в свою очередь оказывает влияние на государственную политику.
Несмотря на различие конкретных концепций можно выделить базовую модель политико-управленческого цикла:
1. Построение политической повестки дня, выделение приоритетных проблем
2. Разработка альтернатив решения
3. Выбор оптимального варианта и официальное принятие решения
4. Осуществление решения
5. Оценка полученных результатов.
Несмотря на популярность, этот подход подвергался критике за примитивизм и искусственный схематизм.
Преодолевая такую упрощенность модели, разрабатывались более тонкие и сложные описания.
И.Дрор предложил оптимальную модель политико-управленческого процесса, состоящую из 18 фаз, 36 субфаз.
Удвоение фаз происходит за счет того, что в каждой из них Дрор выделяет рациональные и иррациональные компоненты.
Дрор подчеркивает, что все эти фазы осуществляются не строго последовательно поступательно, а в более произвольном порядке, накладываясь друг на друга (происходя одновременно), повторяясь друг за другом.
Для преодоления циклических моделей разрабатывались альтернативные версии процессов принятия политических решений.
Модель политико-управленческих потоков
Дж. Кингдон «Повестки, альтернативы и публичные политики» опирается на концепцию «мусорной корзины».
В рамках политико-управленческого процесса параллельно действуют три потока:
· Поток проблем
· Поток решений
· Политический поток
Поток проблем. В обществе существует много проблем, но не каждые из них попадают в политическую повестку дня (т.е. отбираются политиками для принятия решений).
По Кингдому есть 3 механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания лица, принимающего решения:
· Индикаторы-сигналы, которые ориентируют лицо, принимающее решение в важности и характере проблем (как проблемы подаются, формулируются и маркируются в докладах и оценках тех, кто оказывает внимание на лицо, принимающее решение).
· События, с помощью которых внимание лица, принимающего решение, концентрируется на проблеме.
· Обратные связи – информация о текущей обстановке и трудностях достижений ранее поставленных целей.
Поток решений. Представляет прото-суп, в котором плавают идеи-ингредиенты. Одни идеи по поводу решения всплывают, другие уходят на дно.
В прото-супе действуют политические предприниматели (как бактерии плавают и питаются) – те, кто готов инвестировать в политику свои ресурсы в надежде, что в будущем это окупится за счет того, что в будущем это окупится за счет того, что будут выгодные для них решения.
В итоге брожения супа создается перечень предложений, из которых потом политики будут выбирать решения.
Модель политико-управленческого цикла
Политический поток
· Общественный климат
· Организованные политические силы
· Правительство
· Способы достижения консенсуса
Во всех этих потоках возможности принятия оптимального решения не совпадают по времени. Чтобы решение было принято нужно, чтобы «окна возможностей» совпали.
Концепция коалиции поддержки Пол Сабатьера.
Для понимания процесса принятия политического государственного решения важно три блока:
· Стабильные параметры системы
1. Базовые характеристики объекта управления
2. Распределение основных ресурсов
3. Фундаментальные ценности и социальная структура
4. Базовые конституционные нормы
· Внешние системные события:
1. Изменение макроэкономических условии
2. Изменение в правящей группировке
3. Изменения в смежных с политикой подсистемах
· Политико-управленческая подсистема:
Стабильные параметры системы и внешние системные события формируют ограничения системы, предопределяют что делать нельзя.
Сама политико-управленческая подсистема состоит из взаимодействующих и конкурирующих коалиции поддержки (совокупность государственных и негосударственных акторов борющихся за продвижение конкретного решения).
В коалиции могут входить:
· Политики
· Чиновники
· Группы давления
· Аналитические центры и академические учреждения
· Политические журналисты
· Представители государственных органов смежных подсистем
В политической подсистеме действуют политико-управленческие брокеры:
· Руководители государственных институтов
· Судебные и арбитражные органы
· Специальные комитеты и согласительные комиссии
Брокеры обеспечивают стабильные правила конкуренции для борющихся коалиций, содействуя проведению переговоров и консультаций между коалициями.
Коалиции поддержки формируются на основе совместных целей, сходных ценностей и общих верований.
Политические верования – отражают фундаментальные ценности и устойчивые нормы.
Политико-управленческие круг – механизмы и стратегии, которые направлены на реализацию верований.
Вторичные верования – верования, приобретенные на основе собственного опыта продвижения политических решении.
Вторичные верования приобретаются в процессе политико-ориентированного обучения.
Модель раундов Г.Теисмана
Исходят из необходимости многомерного анализа процесса ППГР через призму разных моделей.
Раунд – результат взаимодействия отдельных решении, продвигаемых разными игроками.
Ряды решений. Раунд – не окончательное решение, на его основе разыгрывается следующий и т.д.
Виртуальное принятие решений.
Каждое государственное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множенство виртуальных состояний, фиксирующих временные договоренности и согласия акторов. Следовательно, нельзя выделить конкретного момента принятия политического государственного решения.
Государственная политика и управление
1. Понятия и основные направления госполитики
2. Государственное администрирования
3. Государственная служба
Вопрос
Государственная политика – принятие властных решений, органами государства, нацеленных на реализацию политического вкуса.
С содержательной точки зрения государственная политика включает:
Выбор приоритета
Выбор цели
Принятие решений
Мобилизация ресурсов
Выбранные приоритеты во многом предопределяют институциональную модель государственного управления. В зависимости от приоритетных целей государство реализует набор функций. Под функцией выстраивается конкретная система органов.
Доминирующий набор функций позволяет выделить разные модели государственного управления:
«Ночной сторож»
Полицейское государство
Социальное государство
Виды госполитики:
По объекту воздействия:
Внутренняя (по отраслям /финансовая и т.п./ и проблемам)
Внешняя
По характеру воздействия:
Экстракционная политика – деятельность государства по извлечению ресурсов из внутренней и внешней среды.
Дистрибутивная политика – деятельность государства по распределению средств.
Регулятивная политика – деятельность государства по регулированию поведения индивидов и групп.
Вопрос
Под термином государственная администрация понимают:
Совокупность органов и учреждений, осуществляющих административные функции.
Сама административная деятельность.
В западной науке распространен термин публичная администрация, тоже что и государственная.
Характеристики публичной администрации:
В системе управления государством публичная администрация подчиняется политической власти
Публичная администрация обеспечивает исполнение принятых решений.
Действует в публичных интересах
Наделяется прерогативами публичной власти, т.е. правом давать указания от имени общества.
Тенденции развития публичной администрации
Обособленная система управленческих органов в рамках государственно власти начинает формироваться в эпоху абсолютных монархий, когда появилась необходимость регламентировать жизнь подданных, а следовательно и контролировать их.
Либеральные представления и идее правового государства породили потребность в регламентации и особом правовом статусе самих государственных органов.
Идеи XIX в. Разделение политики и управления (Вебер и Вильсон)
С сер. XX в. Происходит политизация чиновничества
Вопрос
Государственная служба – особая профессиональная деятельность в государственных органах лиц, имеющих ранги, чины и звания.
Государственный служащий назначается на должность, к государственным служащим не относятся те, кто избираются.
Виды госслужбы: