Источники земельного права. Система земельного законодательства
В юридическом смысле под источником земельного права обычно понимаются нормативно-правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые нормы, регулирующие земельные отношения2. При рассмотрении источников земельного права почти все авторы акцентируют внимание и соответственно анализируют нормативные акты в зависимости от их юридической силы.
Более точно — исходить из того, что источник права — это внешняя форма выражения нормы права. Соответственно источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм, т.е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел. Такое определение позволяет подойти к системе источников земельного права более широко, а главное — полнее определить их круг.
Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют общие принципы, договоры, обычаи. Нормативный правовой акт является наиболее характерным способом правового регулирования земельных отношений. Система нормативных правовых актов (строгий порядок соподчиненности правовых актов по их юридической силе) представлена:
• Конституцией Российской Федерации (России), где закреплены общие принципы регулирования земельных отношений;
• нормативными актами законодательных органов РоссийскойФедерации. Главное место среди земельного законодательства занимает Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30 октября 2001 года. Федеральным законом № 137-ФЗ «О введении вдействие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу ЗК РСФСР 1991 г. и другие нормативные правовые акты, регулировавшие земельные отношения. Со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты Союза ССР,содержащие нормы земельного права и действующие на территории РФ, не применяются. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ.
Принятие нового ЗК РФ было вызвано острой необходимостью в земельном законодательстве, адекватно регулирующем новые экономические отношения по использованию и охране земель.
К кодифицированным источникам земельного права следует отнести и Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ. Действует целый ряд федеральных законов специального характера: «О плате заземлю», «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «О государственном земельном кадастре» и др. ЗК РФ предусматривает возможность принятия федеральных законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о личном подсобном хозяйстве, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и др.;
нормативными актами исполнительных органов Российской Федерации. Длительное время указы Президента РФ занимали центральное место среди источников земельного права. ЗК РФ урегулировал многие земельные отношения, которые до его принятия регулировались только указами Президента РФ. Снижение роли указов не означает утраты их значения в земельном праве. Указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам.
К источникам земельного права относятся такие указы Президента РФ, как Указ от 14 июня 1992 г. № 631 (ред. от 25 января 1999 г.) «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности», Указ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности», Указ от 7 марта 1996 г. № 337 (ред. от 25 января 1999 г.) «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др.
Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, какие земельные отношения должны регулироваться именно нормативными актами Правительства РФ. Так, Правительство обязано определить порядок консервации земель с изъятием их из оборота, порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, вправе установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; нормативными актами законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации, принимаемые в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами, включаются в состав земельного законодательства. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах своих полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение федеральных актов и законов субъектов Российской Федерации. К полномочиям последних в области земельных отношений относятся разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Федерации, иные полномочия, не отнесенные к федеральным или к полномочиям органов местного самоуправления.