Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии, проблемы совершенствования
Понятием «законотворчество» охватывается правотворческая деятельность не всех, а только законодательных органов того или иного уровня (федерального и др.). Следовательно, законотворчество порождает не всю систему нормативных правовых актов, а только законы. Соответственно, правотворчество и законотворчество соотносятся как целое и часть.
Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
Законотворчество в Государственной Думе - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя несколько стадий.
1. Законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть соответствующее предложение и законопроект, а также право относительно его принятия или отклонения. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
2. Обсуждение законопроекта - важная стадия, которая происходит на заседаниях Государственной Думы в трех чтениях. Они необходимы для того, чтобы более внимательно и всесторонне проанализировать проект, внести в него необходимые поправки, довести документ до нужного качества. Соответственно, устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты.
3. Принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая в свою очередь распадается на три подстадии:
а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации».);
в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
4. Официальное опубликование и вступление закона в силу. Тексты законов РФ подлежат официальному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете» в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Вступают в силу законы, как правило, по истечении 10 дней после дня их опубликования. Соответственно закон начинает действовать на всей территории России и применяется к общественным отношениям, возникающим после введения его в действие.
Основными путями разрешения существующих проблем, с одновременным совершенствованием законодательного процесса в РФ являются следующие: модернизация общей законодательной политики в стране, с учетом международного опыта в этом вопросе; выработка новых приоритетов развития федеральной и региональной законодательной работы, с учетом деятельности всех возможных субъектов; максимально широкое и глубокое информирование отечественной общественности о ходе, содержании и результатах законодательной деятельности органов государственной власти, имеющих соответствующие компетенции; принятие новых базисных законов, и внесение изменений в существующие для снятия коллизия между нормами, регулирующими законодательный процесс на разных уровнях государственной власти; расширение спектра различного рода контролируемых правовых экспериментов, исследований, результаты которых позволят снизить риски от вводимых в действие законопроектов.
Например, в работах Д.Н.Ринчино5, В.Н.Лексина6, Е.В.Ионовой7предлагается пересмотреть отношение федеральных органов законодательной власти к учету интересов субъектов Федерации в федеральном законодательном путем следующих нововведений: 1) конкретизировать соотношение предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предмета совместного ведения, установление права субъектов РФ участвовать в разработке и экспертизе федеральных законов; 2) оптимизировать взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта и внесения его в Государственную Думу, закрепить обязанности (а не только права) у палат Федерального Собрания, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти: (а) заблаговременно информировать субъекты РФ о планах законотворческой и нормотворческой работы, (б) направлять субъектам РФ проекты этих документов для ознакомления и своевременной подготовки отзывов (с возможностью высказываний соображений не только о качестве всего проекта, но и любого его положения), (в) официально подтверждать и аргументировать содержательные ответы каждому субъекту РФ по поводу его отзыва на направленный проект, (г) периодически оповещать каждый субъект РФ о содержании отзывов из других субъектов РФ и о своей реакции на эти отзывы, (д) в установленный предлагаемым законом срок составлять сводную записку о мнениях субъектов РФ о содержании проекта, которая также должна быть направлена всем субъектам РФ за установленное предлагаемым законом время до принятия (чтения) закона или нормативного акта; 3) повысить качество сотрудничества разных уровней партийной сферы, как в учете интересов субъектов Российской Федерации, так и в использовании широкой сети некоммерческих образовательных и иных организаций; 4) создать новые дополнительные процедурные гарантии: а) на полную и своевременную информацию, б) на участие в обсуждении и внесении предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы; 5) развить новые формы взаимодействия между Государственной Думой и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при работе над конкретными законопроектами, гарантировать обязательность подготовки отзыва субъектом Федерации, содержащего согласие или несогласие с соответствующим федеральным законопроектом; 6) делегировать полномочия по исполнению части обязанностей профильного ответственного комитета Государственной Думы законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и субсидиарным исполнением по общему правилу; 7) определить допустимость и полезность рассмотрения каждым субъектом РФ и изъявления им согласия или несогласия по любому отдельному положению (статье, норме) направленного на отзыв законопроекта; 5) зафиксировать все процедуры согласования и представительского участия субъекта РФ на всех стадиях прохождения законопроекта; 6) ввести обязательность публичного оповещения каждым субъектом РФ населения региона о конкретных результатах его участия в федеральном законотворчестве, о направленных в федеральный центр отзывах и т.п.; 7) установить порядок обязательного и конструктивного учета мнений субъектов РФ при вынесении решений о прохождении законопроектов через палаты Федерального Собрания; 8) выработать концепцию разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения, предусматривающую различные формы привлечения органов государственной власти субъектов РФ для работы над проектом соответствующего акта до внесения его в Государственную Думу РФ; 9) в содержании разрабатываемых актов отграничить правотворческие полномочия от правоприменительных; 10) предоставить органам государственной власти субъектов Федерации права самостоятельно нормативно регулировать и осуществлять полномочия, за исключением тех, которые должны быть унифицированы в рамках страны для недопущения излишней дифференциации и диспаритета в пользовании правами и свободами в силу разницы в экономическом потенциале регионов; 11) законодательно закрепить за ответственными разработчиками обязанность проводить научную экспертизу законопроектов на базе создания института регионального законодательства; 12) вести статистику учета времени прохождения проектов законов; 13) разработать и принять законы о региональных нормативных правовых актах в тех субъектах РФ, где он не принят (примерная структура такого закона должна включать в себя следующие главы: общие положения; виды нормативных правовых актов субъекта РФ); 14) планировать и реализовывать подготовку нормативных правовых актов, согласно правилам юридической техники, применяемым при разработке региональных нормативных правовых актов и т.д.