Понятие и правовое регулирование банкротства стратегических предприятий

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКРОТСТВА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Понятие стратегических предприятий дано в гл. 9 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Согласно ст. 190 указанного Закона под стратегическими предприятиями и организациями понимаются федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа[1].

Перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, к которым применяются указанные правила, утверждается Правительством РФ и подлежит обязательному опубликованию.

В настоящее время действуют следующие перечни:

1) Перечень стратегических предприятий и организаций, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г. N 22-р[2]

2) Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 , подлежащий включению в вышеуказанный Перечень[3].

Стратегические предприятия и организации считаются неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены в течение шести месяцев с указанной даты исполнения. При этом для возбуждения дела о банкротстве стратегических предприятия или организации принимаются во внимание требования об уплате не менее 500 000 руб. (в совокупности)[4].

Стратегические предприятия составляют ядро оборонного комплекса.

Происшедшие в последнее время изменения в законодательстве привели к появлению новых требований к перечням стратегических предприятий и организаций[5]. В настоящий момент требования о создании таких перечней диктуются двумя Федеральными законами.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"[6] устанавливает, что для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство РФ представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ.

Перечень должен включать в себя федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, чьи акции находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан.

Закон о банкротстве также устанавливает необходимость формирования перечня стратегических предприятий и организаций. Однако в этот перечень, помимо стратегических предприятий и организаций в формулировке Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", включаются организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.

Указанный перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, утверждается правительством. Из сравнения формулировок законов видно, что эти перечни не только утверждаются на различных уровнях, но имеют различный состав и применяются для решения совершенно разных задач.

Более широким по составу является перечень для реализации Закона о банкротстве. В него предлагается включить:

предприятия, приватизация которых запрещена федеральными законами (известно 9 законов, в которых установлены такие ограничения);

предприятия и акционерные общества оборонно-промышленного комплекса, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа, включенные в Реестр предприятий и организаций ОПК;

федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, не вошедшие в предыдущие категории, но осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ;

государственные научные центры (ГНЦ) и федеральные центры науки и высоких технологий (ФЦНВТ) - на период действия соответствующего статуса;

предприятия и организации - изготовители стратегических материалов.

В Правительство РФ внесен перечень организаций оборонно-промышленного комплекса, включенных в Реестр предприятий и организаций ОПК, являющийся одной из составляющих частей сводного перечня.

Подготовку сводного перечня стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, осуществляет Минэкономразвития России.

В утверждаемый Президентом РФ перечень стратегических предприятий и акционерных обществ для реализации Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" предлагается включить предприятия и организации в соответствии со следующими критериями:

головные организации интегрированных структур, созданных в соответствии с Федеральной целевой программой "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)";

Государственные научные центры и федеральные центры науки и высоких технологий - на период действия соответствующего статуса;

головные разработчики и исполнители новых систем вооружений, определенные соответствующими постановлениями правительства;

казенные предприятия.

В этот перечень не могут включаться предприятия, приватизация которых запрещена федеральными законами, и акционерные общества, в которых государство обладает долей участия менее 25,5%.

Особые условия функционирования для предприятий и организаций, включенных в перечни, устанавливаются статусом соответствующего перечня. Для предприятий и организаций из "президентского перечня" определены особые условия решения вопросов о приватизации.

Включение в "правительственный перечень" дает возможность предприятиям и организациям пользоваться специальным режимом решения вопросов несостоятельности (банкротства). Если, например, будет разработан порядок введения ограничений по участию в капитале акционерных обществ из "президентского перечня" иностранных инвесторов, то это станет еще одним особым условием их функционирования.

Предприятия и акционерные общества, рекомендованные Федеральной целевой программой к включению в интегрированные структуры, будут включены в "правительственный перечень" в составе Реестра организаций оборонно-промышленного комплекса. В "президентский перечень" из них войдут только отдельные головные разработчики и исполнители в соответствии с предложенными критериями.

Отработка указанных перечней принципиально изменит ныне существующую ситуацию в оборонно-промышленном комплексе. Пока же на предприятия и организации оборонно-промышленного комплекса распространяются два действующих перечня.

Очевидно, что процесс формирования и утверждения перечней, соответствующих требованиям законодательства, необходимо ускорить*(4). Их отсутствие не позволяет применять ряд прогрессивных норм новых законов и, с другой стороны, способствует принятию спорных решений (например, по исключению из числа запрещенных к приватизации сразу 70 предприятий оборонно-промышленного комплекса).

Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций в законодательстве о банкротстве регулируются впервые. Предпринимались попытки принять закон об особенностях банкротства предприятий оборонной промышленности, однако они не увенчались успехом.

В пункте 1 ст. 190 специально для целей Закона о банкротстве установлено понятие стратегических предприятий и организаций. Законодатель выделяет следующие признаки отнесения предприятий и организаций к стратегическим:

осуществление производства продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации[7]. При этом следует руководствоваться также Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации"[8]; Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.[9];

осуществление работ по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.

К сожалению, понятие "имеющее стратегическое значение" не нашло разъяснения для целей Закона, а ведь оно должно быть определяющим для отнесения предприятий и организаций к категории стратегических.

Практически Закон отнес определение предприятий и организаций по этому признаку на усмотрение Правительства РФ. Дополнительным признаком отнесения предприятий и организаций к категории "имеющих стратегическое значение" является производство ими продукции (выполнение работ, оказание услуг) для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья и законных интересов граждан Российской Федерации.

К стратегическим Закон относит ограниченное число организационно-правовых форм предприятий и организаций. Это федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности.

Закон не определяет, сколько акций должно находиться в собственности государства. Непонятно, можно ли отнести к стратегическим акционерные общества, в которых государство имеет контрольный пакет или иное количество акций. Представляется, что норму следует трактовать буквально - организация может быть отнесена к стратегической, если все акции находятся в федеральной собственности. Следует также отметить, что Закон распространил свое действие только на предприятия, являющиеся федеральной собственностью, и организации, акции которых находятся в федеральной собственности.

Несколько неопределенным является и новое понятие "организации оборонно-промышленного комплекса". Не дано разъяснение этого понятия, не установлено, кто осуществляет отнесение организаций к этой категории.

Возникает вопрос, следует ли рассматривать указанный комплекс в целом со всеми перечисленными организациями, входящими в него, либо каждую организацию в отдельности по признаку вхождения в указанный комплекс.

Возможность двойного толкования преодолевается тем, что, согласно п. 2 настоящей статьи, Правительство РФ утверждает Перечень стратегических предприятий и организаций. Кроме того, поскольку отнесение таких предприятий к стратегическим связывается с осуществлением ими работ по выполнению государственного оборонного заказа, следует также руководствоваться Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"[10].

Законом установлена обязанность Правительства РФ утверждать перечень стратегических предприятий и организаций. Для применения особенностей банкротства указанных предприятий и организаций важно, чтобы факт отнесения их к категории стратегических был известен всем лицам, участвующим в процессе. Поэтому предусмотрена обязательная публикация перечня стратегических предприятий и организаций.

Установлены признаки банкротства, более благоприятные для стратегических предприятий и организаций по сравнению с установленными п. 2 ст. 3 Закона. При прочих неизменных признаках для указанных должников увеличен срок просроченной задолженности с трех до шести месяцев.

Для возбуждения дела о банкротстве стратегических предприятий и организаций совокупность предъявленных к таким должникам требований должна составлять не менее чем 500 000, а не 100 000 руб., как предусмотрено общим правилом (п. 2 ст. 6 Закона о банкротстве).

Правительство РФ обязано, согласно абз. 5 п. 1 ст. 29, определять порядок проведения учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций. Эта работа необходима прежде всего для того, чтобы, имея информацию о финансовом состоянии должника и его платежеспособности, принимать на ранних стадиях неблагополучия меры, предусмотренные данной статьей. Одной из таких мер является реорганизация стратегических предприятий и организаций, она осуществляется в целях рационализации производства и избежания излишних затрат. Другие меры направлены на стабилизацию финансового состояния организации:

Правительству РФ предоставлено право проведения реструктуризации задолженности (основного долга и процентов, пеней и штрафов) стратегических предприятий и организаций, являющихся исполнителями работ по государственному оборонному заказу, перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами;

Правительство РФ вправе предоставлять государственные гарантии при заключении соглашений стратегических предприятий и организаций с кредиторами о реструктуризации их кредиторской задолженности. В соответствии с законодательством Правительство РФ ограничено в возможности предоставления таких гарантий, не связанных с законодательством о банкротстве.

Предоставление этих гарантий способствует достижению указанных договоренностей, гарантирует кредиторам их исполнение, а должнику позволяет избежать судебной процедуры банкротства.

В целях предупреждения банкротства Правительству РФ предоставлена возможность прямой финансовой помощи в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (досудебная санация). В этом случае Правительство РФ должно определить, в какой форме должник примет на себя обязательства по погашению предоставленной финансовой помощи (ст. 31).

Выбор способа помощи предприятиям и организациям зависит от финансового состояния должника и его платежеспособности.

Право участия в деле о банкротстве, помимо лиц, участвующих в деле (ст. 34 Закона о банкротстве), предоставлено представителю федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой действует стратегическое предприятие или организация. Закон о банкротстве 1998 г., определяя особенности банкротства отдельных категорий должников, предоставлял соответствующим органам только право участия в арбитражном процессе, что не позволяло им пользоваться правами, предусмотренными ст. 41 АПК РФ[11].

Законом повышена роль указанного органа, он теперь является полноправным участником процесса о банкротстве наряду с должником и конкурсными кредиторами.

Правительству РФ предоставлено право установить перечень дополнительных требований, являющихся обязательными при утверждении арбитражным судом кандидатуры арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегических предприятий и организаций[12].

Учитывая специфику деятельности таких должников, представляется, что требования к предлагаемым арбитражным управляющим должны быть оговорены специальными условиями. Дополнительно к требованиям, предъявляемым Законом о банкротстве (ст. 20, 23), следует включить следующие требования: наличие опыта работы на руководящих должностях в стратегических организациях; наличие документа о праве управления, выданного федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой действуют стратегические предприятие или организация, а также допуск к секретным материалам.

[1] Свириденко О.М. Особенности банкротства стратегических предприятий и организаций// Арбитражная практика. 2004. N 3.

[2] Распоряжение Правительства РФ от 9 января 2004 г. N 22-р (с изменениями от 5 октября, 28, 30 декабря 2005 г., 2 октября, 30 ноября, 28 декабря 2006 г., 6 апреля, 15 мая, 9, 14 июня, 23 августа 2007 г., 1 марта, 26 мая, 2 июня, 21 июля, 16 сентября, 29 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. N 3. Ст. 208.

[3] Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" (с изменениями от 22, 29 ноября, 7 декабря 2004 г., 19 января, 26 августа, 2 сентября, 12 декабря 2005 г., 1, 20 февраля, 3, 27 марта, 25 апреля, 3 мая, 9, 22 июня, 12 октября, 22, 30 ноября, 30 декабря 2006 г., 26 января, 3, 5, 14, 23 февраля, 21 марта, 13, 27, 28 апреля, 27 мая, 20, 26 июня, 20 июля, 3, 6, 10, 11, 27 августа, 11 сентября, 18, 20 октября, 3, 19, 21, 26 ноября, 6, 19, 28 декабря 2007 г., 20, 28 февраля, 1, 3 марта, 8, 11, 16, 26, 29 апреля, 27, 29 мая, 9, 10, 12 июня, 10, 15 июля, 27 сентября, 3 октября, 16, 23 декабря 2008 г.)

[4] Свириденко О.М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29.

[5] Комментарий к Федеральному закону о несостоятельности (банкротстве) (постатейный) / Под общей ред. В.В. Витрянского. М.: Статут, 2003.

[6] Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изменениями от 27 февраля 2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля, 26, 31 декабря 2005 г., 5 января, 17 апреля, 27 июля, 19 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 апреля, 10 мая, 24 июля, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 22, 23, 24 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

[7] Свириденко О.М. Назначение и цели института банкротства в хозяйственном обороте // Право и экономика. 2005. N 3. С. 49, 50.

[8] Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (с изменениями от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 2 февраля, 25 октября 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

[9] Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 31 декабря 2005 г., 2 февраля, 29 декабря 2006 г., 24 июля, 18 октября 2007 г., 23 июля, 8 ноября, 25, 30 декабря 2008 г.)//Российские вести. 1993. N 174.

[10] Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (с изменениями от 26 февраля 1997 г., 6 мая 1999 г., 2 февраля 2006 г., 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

[11] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ
(с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г., 2 октября 2007 г., 29 апреля, 11 июня, 22 июля, 3 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

[12] Постановление Правительства РФ от 19 сентября 2003 г. N 586 "О требованиях к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации " // Российская газета. 2004. 25 сентября.