Глава 2. Административное регулирование Банком России величины капитала российских банков как фактор дестабилизации банковской системы в 1990-х годах 3 страница
В результате существенно увеличилось число невозвращённых кредитов и финансовых махинаций. По имеющимся оценкам, которые, вероятно, следует рассматривать как заниженные, сумма средств, которая была фактически украдена у банков за счёт махинаций с полученными и невозвращёнными кредитами, составила к середине 90-х годов свыше 300 млрд. рублей.
Снизились доходы от операций с безналичной иностранной валютой, чему способствовало введение Центральным банком «лимитов открытой валютной позиции». Формально их установление было направлено на укрепление стабильности банковской деятельности и снижение рыночных рисков, обусловленных изменением курса валют. Действительно, осуществление валютных операций связано с риском — в частности, когда банк принимает обязательства в одной валюте, например в фунтах стерлингов, а использует их для покупки другой валюты, например швейцарских франков.
2 Тосунян Г. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М.: ДЕЛО Лтд., 1995. С. 281
Банк надеется, что курс франка по отношению к фунту возрастёт и, когда придёт время выполнения своих обязательств, определённых в фунтах стерлингов, он сможет обратно продать франки за большее число фунтов, получив прибыль. Однако в действительности всё может произойти не так, как предполагает банк. Курс франка по отношению к фунту может упасть. И тогда при обратной продаже франков на фунты он получит меньше фунтов стерлингов, чем должен возвратить согласно принятому на себя обязательству. В случае, когда подобные операции осуществляются на крупные суммы, даже незначительные колебания курса валют могут принести как солидный доход, так и убыток. Установление лимитов открытой валютной позиции призвано ограничить объём подобных операций, а, следовательно, и размер банковских рисков.
Однако целью Банка России являлось отнюдь не ограничение валютного риска коммерческих банков. Его задачей было ограничение спроса коммерческих банков на доллары США для облегчения решения проблем, связанных с формированием валютного курса рубля. Во многом это было обусловлено интересами перераспределения национального дохода в пользу приближённых к политической власти социальных групп и лиц, которым впоследствии планировалось передать наиболее прибыльные куски государственной собственности. Для этого им необходимо было обеспечить возможность «законного» накопления первоначального капитала. Один из способов быстрого накопления капитала был связан с возможностью получения крупных кредитов Центрального банка, основной объём которых распределялся по решению правительства через определённые коммерческие банки. Такая политика, естественно, приводила к росту инфляции. Это означало, что первоначальное накопление капитала во многом происходило за счёт средств основной массы населения, наименее защищенных социальных групп и лиц, которые в результате инфляции лишились своих сбережений в Сберегательном банке, а также доходов, полученных в процессе реальной коммерческой деятельности, отвечающей потребностям рынка и социально-экономического развития общества. Но инфляция съедала и полученный с помощью кредитов Центрального банка и бюджетных субсидий правительства первоначальный капитал для привилегированных слоев общества.
3 Порядок расчёта лимитов открытой валютной позиции, который отвечает целям снижения валютного риска и соответствует методике расчёта открытой валютной позиции, использовавшейся в ведущих странах мира до середины 90-х годов, был утверждён Центральным банком только в апреле 2002 года. Это произошло после внесения неоднократных поправок в Инструкцию Банка России «Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» № 41 от 26.05.1996 года, пришедшую на смену рассматриваемой Инструкции Л* 15 от 28.05.1993 года
4 В коллективной монографии, подготовленной при содействии Московского Центра Карнеги, посвященной анализу реализации стабилизационных программ в ряде крупных стран с переходной экономикой в 90-е годы, отмечается, что в России в начале этого десятилетия масштабы субсидированного и практически безвозвратного кредитования сравнялись с объёмами бюджетных субсидий. Так, по данным Международного валютного фонда, бюджетные и квазибюджетные субсидии в 1992 году составили 29 % валового внутреннего продукта, а льготные кредиты — 23 %. В результате объёмы перераспределения доходов через «расширенное правительство» достигли в 1992 году 76 % валового внутреннего продукта. При этом лишь небольшая часть перераспределённых доходов была использована по назначению (на нужды восстановления оборотных фондов предприятий, на развитие сельского хозяйства, конверсию военного производства, на финансирование «северного завоза»). Основная часть средств просто разворовывалась, формируя источники первоначального накопления капитала в России. См.: Анчак Р. и др. Сравнительный анализ стабилизационных программ 90-х годов. М.: Гендальф, 2003. С. 208
Следовательно, возникала потребность его застраховать, переведя в более устойчивую иностранную валюту. Для этого использовались кредиты Международного валютного фонда и иностранных государств, которые формально предоставлялись на поддержание экономических реформ и структурных преобразований в России. Однако размеры иностранных кредитных вливаний не были безграничны, и, хотя бы формально, Международный валютный фонд требовал от российского правительства определённого улучшения экономических показателей, характеризующих уровень инфляции и бюджетного дефицита5. Поэтому у политической власти возникала необходимость ограничения числа возможных участников перераспределения национального дохода, которое могло происходить за счёт трансформации крупных временно свободных средств в рублях в иностранную валюту. При этом за счёт стабилизации валютного курса рубля предполагалось снизить темпы роста цен на импортные товары, а следовательно, уменьшить показатели инфляции в стране. Одним из возможных путей решения указанной проблемы являлась минимизация числа банков, имеющих право осуществлять валютные операции. Вместе с тем руководство Банка России было уже не в состоянии жёстко ограничивать круг банков, обладавших валютной лицензией, количество которых к 1993 году значительно возросло. В этой связи возникла потребность в ограничении возможностей коммерческих банков, не связанных с органами государственной власти, получать доходы за счёт использования временно свободных средств клиентов для приобретения иностранной валюты.
В соответствии с требованиями Центрального банка открытая валютная позиция определялась как разница между общей суммой иностранной валюты, купленной за рубли коммерческими банками, и суммой иностранной валюты, купленной ими по поручению клиентов. При этом Банк России чётко зафиксировал обязанности коммерческих банков, которые у них возникали в случае превышения ими покупки иностранной валюты для своих нужд установленного лимита открытой валютной позиции.
5 В действительности предоставляемые России кредиты в иностранной валюте были исключительно выгодны не столько России, сколько промышленно развитым странам, переживавшим в то время последствия экономического и банковского кризисов. Дело в том, что, во-первых, значительная часть указанных кредитов трансформировалась в приобретение российскими гражданами наличной иностранной валюты, обращение которой ограничивалось российской территорией. По существу, это означало форму бесплатного кредитования российскими гражданами иностранной, прежде всего американской, экономики. При этом фактически за полученные бумажные денежные знаки российская экономика должна была расплачиваться реальными товароматериальными ресурсами, выплачивая при этом достаточно высокие проценты. Другая часть получаемых иностранных кредитов размещалась на счетах в иностранных банках или вкладывалась в акции промышленных компаний, а также в долговые обязательства иностранных государств, стимулируя тем самым их инвестиционные возможности. Таким образом, в результате того, что политическая власть в стране стремилась обеспечить скорейшую приватизацию государственной собственности на формально законных условиях для определённых социальных групп, все остальные члены общества должны были расплачиваться как потерей своих денежных накоплений и получаемых доходов, так и дальнейшим усилением налогового пресса, за счёт которого государство предполагало расплачиваться по своему внешнему долгу. Лишь относительно небольшая доля полученных иностранных кредитов действительно использовалась по назначению и направлялась на приобретение товаров и услуг, которые в сложившихся экономических условиях не могли быть произведены российскими юридическими и физическими лицами. При этом рост российского импорта за счёт полученных кредитов также стимулировал экономику промышленно развитых стран. Однако главным негативным последствием подобного кредитования российских экономических реформ явилось то, что структура российской экономики трансформировалась в направлении, которое отвечало не социально-экономическим интересам развития России, а интересам развития её (в определённой степени мнимых) иностранных кредиторов
Они должны были продать её в конце операционного дня в объёме, равном превышению лимита открытой валютной позиции. Об обязанности банков произвести дополнительную покупку иностранной валюты (в случае, если объём проданной валюты за минусом продаж по поручениям клиентов превышал установленный лимит) даже не упоминалось. Исходя из текста инструкции, было ясно, что Банк России даже не допускал возможности возникновения такой ситуации, когда, например, внесённые на депозит доллары США были бы проданы банком за рубли. Вместе с тем в условиях происходившего в то время ежедневного снижения курса рубля именно такая форма открытой валютной позиции, которая называется «короткой позицией» в иностранной валюте, действительно была исключительно рискованным занятием. И наоборот — превышение суммы покупки иностранной валюты над суммой продажи гарантированно приносило банку доход, позволяло застраховать себя от потерь, связанных с падением покупательной способности рубля. Установив лимиты открытой валютной позиции, Центральный банк тем самым ограничивал для банков указанную возможность. Причём в первую очередь это касалось малых и средних банков. Так, для банков с капиталом до 1 млрд. рублей лимит открытой валютной позиции на конец каждого рабочего дня не должен был превышать 100 тыс. долларов; для банков с капиталом от 1 до 5 млрд. рублей — 500 тыс. долларов, от 5 до 10 млрд. рублей — 1 млн. долларов. Для банков с капиталом свыше 10 млрд. рублей Банк России устанавливал индивидуальные нормативы. Подобный подход полностью вписывался в политику вытеснения малых и средних коммерческих банков с помощью административных рычагов управления. Забегая вперёд, отметим, что наиболее негативные последствия от установления лимитов открытой валютной позиции для большого числа банков и их клиентов проявились во время «чёрного вторника» осени 1994 года. После искусственного поддержания завышенного курса рубля в течение лета Центральный банк позволил ему резко упасть, что привело к инфляционному перераспределению доходов в пользу тех банков, для которых он установил максимальные размеры лимитов открытой валютной позиции, особенно тех из них, которые имели возможность заранее узнать о планах Центрального банка. Оценивая ситуацию с «чёрным вторником» с сегодняшних позиций, можно сделать вывод, что с точки зрения механизма перераспределения доходов её можно рассматривать в качестве репетиции дефолта августа 1998 года. Возвращаясь к ситуации 1993 года, отметим также, что к этому времени в полной мере проявились негативные последствия десятикратного увеличения объёма обязательных резервов (с 2 до 20 %), произведённого Банком России в течение трёх месяцев в начале 1992 года. Дело в том, что в условиях отсутствия денежного рынка, или рынка краткосрочных ценных бумаг и долговых обязательств, большинство активов российских коммерческих банков состояли из предоставленных кредитов.
6 Возможно, планы Банка России не были в полном объёме согласованы с правительственными кругами и интересами близких к ним финансово-промышленных групп, что стоило Председателю Банка России его поста
Банковские кредиты, особенно в условиях высокого кредитного риска, во всех странах рассматриваются как низколиквидные активы, которые невозможно быстро реализовать. В российских условиях единственные активы коммерческих банков, которые действительно могли рассматриваться в то время в качестве ликвидных, состояли из средств, находившихся на корреспондентском счёте в Банке России и в кассе банка. В такой ситуации десятикратное увеличение обязательных резервов в течение исключительно короткого периода времени означало, что российские коммерческие банки практически полностью лишались ликвидных активов. Банки, которые держали денежные средства на корреспондентском счёте в Центральном банке в качестве гарантии обеспечения выполнения своих обязательств перед клиентами, были вынуждены перечислить их на резервный счёт. В результате указанные денежные средства оказывались заблокированными на резервном счёте, то есть переходили в разряд неликвидных активов. Это оказало существенное негативное воздействие на возможности и условия выполнения банками своих обязательств перед клиентами, вкладчиками и кредиторами.
Для сравнения отметим, что когда в США в 1980 году был принят закон о денежном контроле, в соответствии с которым, во-первых, были повышены обязательные резервные требования, а во-вторых, был распространён принцип их соблюдения на банки, которые не являлись членами Федеральной резервной системы , то процесс перехода на новую, более обременительную для банков систему поддержания обязательных резервов был растянут на семь лет. Например, банки, являвшиеся членами Федеральной резервной системы, должны были обеспечить выполнение новых обязательных резервных требований начиная с февраля 1984 года. Банки, которые раньше являлись членами Федеральной резервной системы, но вышли из её состава в период с июля 1979-го по март 1980 года, — с октября 1985 года. Все остальные коммерческие банки, а также другие кредитные организации, имеющие право принимать средства в качестве депозитов, — с сентября 1987 года. Это притом, что дополнительная нагрузка на коммерческие банки США в результате введения новых нормативов обязательных резервов была несравнимо меньше той, которую стали испытывать на себе российские банки после принятия Банком России решения о десятикратном увеличении обязательных резервов в течение трёх месяцев.
7 В США существует четыре группы банков. Первую группу представляют коммерческие банки, зарегистрированные и получившие лицензию на федеральном уровне в Управлении контролёра денежного обращения, которое является относительно самостоятельным структурным подразделением Министерства финансов. Это так называемые банки с «общенациональной лицензией». На эту группу приходится примерно треть всех американских коммерческих банков и свыше 60 % общей величины их активов. Все банки с «общенациональной лицензией» обязаны быть членами Федеральной резервной системы и застрахованными Федеральной корпорацией по страхованию депозитов. На них и до 1980 года распространялись обязательные резервные требования Федеральной резервной системы. Ко второй группе относятся банки, зарегистрированные и получившие лицензию на уровне штатов, но вступившие в члены Федеральной резервной системы и застрахованные Федеральной корпорацией по страхованию депозитов. На долю этой группы приходится порядка 10 % всех банков и примерно 20 % активов банковского сектора. На эти банки также распространялись нормативы обязательных резервов. Третью группу составляют банки, зарегистрированные и получившие лицензию на уровне штатов и не являющиеся членами Федеральной резервной системы, но застрахованные Федеральной корпорацией по страхованию депозитов. К ним относятся 60 % всех банков с долей активов примерно 20 %. Наконец, четвёртая группа представлена небольшими банками, которые зарегистрированы на уровне штатов, но не застрахованы Федеральной корпорацией по страхованию депозитов. До 1980 года на банки, относившиеся к третьей и четвёртой группе, обязательные нормативы Федеральной резервной системы не распространялись. В соответствии с нормативами органов регулирования банковской деятельности отдельных штатов в качестве обязательных резервов для них могли засчитываться государственные ценные бумаги. С 1980 года на все коммерческие банки были распространены нормативы обязательных резервов Федеральной резервной системы
Так, в США все обязательства коммерческих банков, подлежащие учёту при расчёте обязательных резервов, подлежали сокращению на сумму в 2,2 млн. долларов. В отношении средств на расчётных счетах, не превышавших 28,9 млн. долларов, величина норматива устанавливалась в размере 3-х процентов. Свыше 28,9 млн. долларов — 12 %. Срочные депозиты физических лиц — 0 %. Вклады юридических лиц на срок менее полутора лет — 3 %, свыше полутора лет — 0 %. Кроме того, в зачёт обязательных резервов включались наличные деньги в кассах банков. Включение наличных денег в кассах банков в зачёт обязательных резервных требований объясняется тем, что по своему экономическому значению они тождественны средствам банков, размещённым на счетах в центральном банке. И те, и другие являются обязательствами центрального банка и представляют собой наиболее ликвидную часть резервов коммерческих банков, которые могут быть использованы для выполнения их обязательств перед кредиторами и вкладчиками. Денежные средства банков на резервных счетах в Федеральной резервной системе не блокировались, с них можно было производить платежи. К тому же в целях выполнения обязательных резервных требований коммерческие банки могли получить кредит Федеральной резервной системы. И даже в этих условиях повышение нагрузки на американские коммерческие банки в результате увеличения обязательных резервных требований сыграло свою негативную роль и способствовало развитию крупнейшего в США со времён Великой депрессии банковского кризиса 1982—1994 годов.
На какие последствия с точки зрения состояния банковской системы рассчитывало руководство Банка России, принимая решение о десятикратном увеличении обязательных резервных требований, сказать трудно. Ясно одно: либо оно не учитывало опыт зарубежных стран, либо проводило целенаправленные действия по созданию кризисной ситуации в банковской сфере. Правда, в 1992 году банки могли ещё получить в территориальных учреждениях Банка России, осуществлявших контроль над их деятельностью, кредиты рефинансирования, основанием для предоставления которых были кредитные договора банков с заёмщиками. В начале 1992 года объёмы кредитов, которые могли предоставляться коммерческим банкам по решению территориальных управлений Банка России, были ограничены, но само право территориальных управлений самостоятельно принимать решение об их выдаче ещё сохранялось. В качестве обеспечения указанных кредитов рассматривались все активы коммерческих банков.
8 The Federal Reserve System. Purposes and Functions. Washington: DC, 1984. P. 66—67
9 В соответствии с телеграммой Банка России № 45—93 от 02.03.1992 года территориальным управлениям Центрального банка было предоставлено право самостоятельно принимать решение о выдаче кредитов коммерческим банкам с таким
расчётом, чтобы их совокупная задолженность перед Банком России по состоянию на 01.04.1992 года возросла против 01.01.1992 года не более чем на 15%.
Кроме того, коммерческим банкам, созданным на базе государственных специализированных банков, позволялось допускать овердрафт, или дебетовое сальдо, по корреспондентскому счёту в Банке России. Это в определённой степени сглаживало отрицательные последствия от ужесточения обязательных резервных требований и позволяло указанным банкам в течение определённого периода времени «держаться на плаву». Однако в 1993 году Центральный банк фактически отказался от политики рефинансирования и выполнения функции кредитора последней инстанции. Все полномочия по решению вопросов, связанных с рефинансированием банков, были переданы центральному аппарату Банка России. На практике это означало, что круг банков, которые могли рассчитывать на получение кредитов Центрального банка, существенно сузился. В это время к многократно возросшему объёму средств, заблокированных на резервном счёте в Банке России, добавились крупные суммы невозвращённых кредитов. В такой ситуации становится понятным критическое состояние с платёжеспособностью многих российских банков, появление в 1993 году банков, в том числе достаточно крупных, регулярно допускавших образование дебетовых остатков по корреспондентским счетам в Центральном банке. В этих условиях он выпускает телеграмму № 87—93 от 26.05.1993 года, устанавливающую, что с 1 июня 1993 года все операции коммерческих банков должны осуществляться в пределах кредитовых остатков на их корреспондентских счетах в Центральном банке. Образование дебетовых остатков на корреспондентских счетах допускалось лишь в отдельных случаях на срок не более 5 дней. Если в течение этого срока дебетовые остатки не ликвидировались, все платежи с корреспондентских счетов прекращались несмотря на то, что коммерческий банк мог располагать достаточно крупными средствами на резервном счёте в Банке России.
При этом ставка рефинансирования Центрального банка возросла за 1993 год с 80 % до 210 % годовых. В условиях фактического отказа Банка России от предоставления большинству банков кредитов рефинансирования такой рост имел значение с точки зрения размеров штрафных санкций, взыскиваемых с банков. В частности, при образовании дебетового сальдо, или овердрафта, по корреспондентскому счёту в Центральном банке коммерческие банки теперь вынуждены были платить ему проценты из расчёта двойной ставки рефинансирования, то есть 420 % годовых. Причём только половина расходов на выплату штрафной ставки могла идти на уменьшение налогооблагаемой базы банков. Оставшаяся часть должна была выплачиваться за счёт чистой прибыли. Ко всем вышеизложенным и другим трудностям банков добавились также проблемы, связанные с предпринятыми Центральным банком мерами по административному регулированию размеров их капитала.
Казалось бы, в этих условиях свою положительную роль и должны были сыграть фонды страхования депозитов в коммерческих банках и фонды страхования коммерческих банков от банкротств.
Однако несмотря на то, что в 1993 году Центральный банк начинает отзывать банковские лицензии, никаких компенсаций и финансовой помощи ни сами банки, ни их клиенты от Банка России из средств указанных фондов не получают. Центральный банк не желает выполнять возложенные на него по закону обязательства, определённые в Уставе, а также принятые им на себя в соответствии с Указаниями о формировании фондов по страхованию депозитов и страхованию коммерческих банков от банкротств. Руководство Банка России в срочном порядке ищет пути ухода от ответственности перед клиентами и вкладчиками банков, у которых он отозвал или планирует отозвать лицензии. В этих целях были использованы указы Президента Российской Федерации.
В марте 1993 года выходит Указ Президента Российской Федерации № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации». Внём признаётся целесообразным создать для защиты сбережений российских граждан и повышения доверия к банковским учреждениям страны Федеральный фонд страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счёт привлечённых вкладов граждан. Это достаточно странный указ, наполненный множеством нестыковок. Создаётся впечатление, что данный указ был подготовлен с целью окончательно запутать ситуацию со страхованием депозитов в коммерческих банках. Дело в том, что страхование активов банков означает, что обязательному страхованию должны подвергаться заёмщики банков на случай их возможной неплатёжеспособности. Соответственно, логично предположить, что средства этого Фонда должны были формироваться за счёт отчислений заёмщиков банков, а не самих банков. Однако в указе говорилось, что средства Фонда должны формироваться за счёт регулярных взносов банковских учреждений, имеющих право привлечения вкладов граждан, а также за счёт отчислений из государственного бюджета. Иными словами, средства Фонда должны были формироваться в порядке, определённом для уже созданного Банком России фонда страхования депозитов в коммерческих банках, за исключением того, что в качестве дополнительного источника формирования Фонда были определены не отчисления от прибыли Банка России, а средства государственного бюджета. При таком механизме формирования средств нового фонда его следовало бы назвать либо федеральным фондом страхования активов граждан Российской Федерации, размещённых в коммерческих банках, либо — фондом по страхованию депозитов граждан в коммерческих банках. При организации фонда по страхованию депозитов банки по отношению к вкладчикам рассматриваются в качестве заёмщиков, а вклады в банк — как активы граждан, которые и подлежат страхованию. Если же речь идёт о формировании фонда по страхованию активов банков, то обязательному страхованию должны подвергаться заёмщики, получатели кредитов банков: они должны производить выплаты в страховой фонд, а не в банки. В Указе Президента Российской Федерации всё было поставлено с ног на голову.
Исходя из предназначения Фонда, при несостоятельности заёмщиков и отсутствии у них возможности возвратить полученный в банке кредит его средства по страхованию активов следовало бы направлять самим банкам, а не их вкладчикам. В указе, с одной стороны, отмечалось, что средства Фонда должны расходоваться на страхование активов банковских учреждений в той части, которая образуется за счёт вкладов граждан Российской Федерации. С другой стороны, говорилось, что из средств Фонда выплачивается полная или частичная компенсация вкладчикам банковских учреждений в случае невозможности удовлетворения их имущественных требований из-за несостоятельности банков. Таким образом, и в этом вопросе наблюдается полная путаница. Не ясно, каким образом можно выделить активы банков, которые сформированы за счёт вкладов граждан. Единственное, что можно предположить исходя из данного положения Указа, так это то, что банки могли рассчитывать на компенсацию средств от невозвращённых кредитов за счёт указанного Фонда только в объёме привлечённых ими средств граждан. Однако указание на то, что из средств Фонда выплачивается компенсация вкладчикам банков, ставит под сомнение саму возможность расходования средств на страхование активов банков и выплату компенсации непосредственно банкам в случае несостоятельности их заёмщиков. Вместе с тем, механизм частичной компенсации вкладов граждан уже был предусмотрен в рамках сформированного Центральным банком фонда страхования депозитов в коммерческих банках. Таким образом, вызывает вопрос сама необходимость формирования нового фонда с точки зрения защиты сбережений граждан и повышения их доверия к коммерческим банкам. Кстати, в тот период вопрос о недоверии граждан к коммерческим банкам ещё так остро не стоял. Наоборот, можно было говорить об излишней доверчивости граждан к финансовым организациям, обещавшим выплачивать высокие доходы по вкладам или приравненным к ним долговым обязательствам.
Формирование фонда страхования активов банков могло иметь смысл и было бы полезно с точки зрения повышения стабильности банковской системы, а следовательно, защиты интересов вкладчиков банков, если бы этот процесс находился под управлением государственной компании или агентства, одной из основных функций которых была бы покупка неработающих активов у действующих банков. Средства такого фонда могли бы формироваться, во-первых, за счёт отчислений от суммы кредитов, получаемых заёмщиками в коммерческих банках. Во-вторых, за счёт разницы между ценой покупки у банков активов и доходов, полученных от их реализации или в результате возврата заёмщиками основной суммы долга и процентов. В-третьих, за счёт комиссионных, полученных от ликвидации (распродажи) активов несостоятельных банков. При этом указанной государственной компании (агентству) передавалось бы право требовать оплату основного долга и начисленных процентов у недобросовестных заёмщиков банков или мошенников, которые к этому времени развелись в большом количестве. В этих условиях деятельность фонда по возврату переданных ему или уступленных долгов по кредитам коммерческих банков могла оказать положительное воздействие как с точки зрения сокращения масштабов подобного нечестного бизнеса, так и уменьшения ресурсной базы криминальных структур, бравших на себя функции «выбивания» долгов банкам. Как правило, это заканчивалось для банков дополнительными убытками или вовлечением в орбиту криминального бизнеса.
Потребность и целесообразность создания государственных структур, занимающихся ликвидацией активов несостоятельных кредитных организаций, испытали на себе в период банковского кризиса органы государственного регулирования США, Японии и ряда других стран. В Японии таким структурам в целях повышения стабильности финансовой системы было предоставлено право приобретения активов не только ликвидируемых, но и действующих банков. Однако в России руководство Центрального банка и Правительства, похоже, не было реально заинтересовано не только в обеспечении стабильного функционирования банковской системы, но и в борьбе с недобросовестными заёмщиками коммерческих банков, поскольку деятельность самих этих государственных органов по перераспределению национального дохода и богатства, в том числе посредством выдачи льготных кредитов через коммерческие банки, мало чем отличалась от махинаций финансовых мошенников. Этим, видимо, и объясняется подготовка крайне неясных и противоречивых положений Указа Президента Российской Федерации. Нечёткость формулировок указа способствовала принятию руководством Банка России незаконных решений, реализация которых приводила к результатам, прямо противоположным тем, что были заявлены в качестве цели его издания. Банк России был заинтересован в снятии с себя ответственности за состояние банковской системы и за выплату компенсации вкладчикам банков, у которых он собирался отозвать лицензии.