Принцип взаимодополняемости (соотношения, соответствия)
«Каждый дополнительный объем полномочий (в том числе делегирование полномочий) на нижестоящий уровень должен сопровождаться передачей данному уровню власти ресурсов, необходимых для их выполнения».
Опять же проистекает из предыдущего принципа. Ведь каким бы ни было жестким закрепление полномочий за каждым из властных уровней, изменение общественных отношений (которое неизбежно и необходимо) обязательно влечет и перераспределение полномочий между властями. Однако подобное перераспределение не должно ущемлять финансовую самостоятельность наделяемого дополнительными полномочиями уровня власти и препятствовать нормальной их реализации. Таким образом, сохраняется необходимый баланс между полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления. При этом следует исходить из «разумного соотношения между заданной целью и используемыми средствами». Одним из условий реализации данного принципа также является то, что объем передаваемых средств должен быть эквивалентен сумме средств, которая была бы потрачена на выполнение передаваемых полномочий отчуждающим их властным уровнем. В связи с этим Европейская хартия местного самоуправления закрепляет, что «передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи...»2.
Однако зачастую в сфере указанных отношений рождаются политические конфликты между властными органами, особенно в федеративных государствах, когда власть осуществляется на трех 679 уровнях, каким является и Россия. Поэтому является достаточно важным закрепление данного принципа нормами федерального законодательства, а также предоставление следующих гарантий:
А. Право на получение компенсаций, определяемых как соответствующие или адекватные.
Б. Право на оспаривание (в том числе в судебном порядке) соответствующих решений о передаче полномочий.
Принцип транспарентности
Предполагает активное взаимодействие между властями, проведение необходимых согласований и консультаций, достижение предварительных договоренностей по поводу исполнения тех или иных полномочий. Траспарентность подразумевает обязательность проведения переговоров по вопросам перераспределения властных полномочий и ресурсов для их выполнения и осуществление такого распределения на основе объективных критериев, при учете всех позиций. Реализация принципа транспарентности предполагает закрепление в законодательстве права на проведение консультаций, а возможно, и определенных механизмов согласования тех или иных решений. Так, вЕвропейской хартии местного самоуправления установлено, что «необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п. 4 ст. 6). А также, что «порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления» (п. 6 ст. 9).
В любом государстве должно быть обеспечено единство правового, экономического, социального пространства. Это предполагает согласованные и взаимообусловленные действия всех уровней власти для обеспечения, в первую очередь, максимального равенства условий реализации конституционных прав граждан на территории всей страны. С одной стороны, здесь необходима координация усилий и взаимная ответственность властных субъектов, а с другой — подобное взаимодействие не должно ущемлять самостоятельности органов власти различных уровней. Поэтому представляется верным установление законодательных условий и пределов договорного регулирования в данном случае.
Реализация рассмотренных принципов, на наш взгляд, должна обеспечиваться совокупностью правовых механизмов, закрепляемых в нормах внутреннего законодательства. Ибо перечисленные принципы носят зачастую политический характер, поэтому их эффективное действие зависит в значительной степени от того, насколько четко прописаны в законодательстве рассматриваемые положения.
К таким правовым механизмам в отношении местного самоуправления следует отнести:
— наделение правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;
— наличие собственных доходов (местные налоги и сборы, закрепляемые на постоянной основе), составляющих не менее 70 % минимального бюджета муниципального образования;
— наделение муниципальной собственностью (включая собственность на природные ресурсы муниципального образования) иправом свободного владения, пользования и распоряжения ею;
— достаточность предоставляемых финансовых ресурсов для осуществления собственных полномочий;
— самостоятельность в определении направлений использования бюджетных и иных средств;
— запрет на изъятие свободных остатков средств местных бюджетов;
— гарантии возмещения ущерба (компенсаций) в связи с принятием государственными органами отдельных решений, увеличивающих расходы или уменьшающих доходы местных бюджетов;
— недопустимость возложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий без соответствующего финансового и материального обеспечения;
— судебная защита финансовых и бюджетных прав муниципальных образований;
— финансовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Анализ содержания финансово-экономических правовых основ через принципы их формирования позволяет дать их определение. Следует отметить, что основное различие в мнениях относительно определения финансово-экономических основ местного самоуправления заключается в выделении самостоятельных понятий финансовых и экономических основ либо в формулировании единого понятия. Некоторые ученые выделяют понятие финансовых основ как самостоятельный институт муниципального права, нацеленный на регулирование формирования финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими (Ковешников Е.М.3, Постовой Н.В.4). Другие, наоборот, рассматривают единое понятие экономических основ, включающее в себя регулирование всех составляющих муниципальной собственности, в том числе финансов.
Однако, по общему мнению, понятие «финансовых» основ значительно уже, чем «экономических», первое — составная часть второго, они соотносятся как частное и целое, взаимосвязаны и взаимозависимы.
Данная точка зрения воспринята и законодателем при принятии нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Прежний закон включал главу 5 под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», имеющую отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» и статьи, посвященные регулированию вопросов местных финансов. Более того, финансовые основы регулировались отдельным федеральным законом, который утратил силу в связи с принятием Федерального закона 2003г. Глава 8 нового Закона имеет название «Экономическая основа местного самоуправления» и регулирует в том числе местные финансы.
В то же время, выделяя в понятии экономических основ финансовую составляющую, мы подчеркиваем ее особую значимость и необходимость для существования и жизнедеятельности местного самоуправления.
Следует заметить, что помимо указанных существуют иные различия в определении понятия финансово-экономических основ. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. определяют финансово-экономические основы местного самоуправления как институт муниципального права через совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих соответствующие общественные отношения5.
По мнению других авторов, под финансово-экономической основой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений.
Мы полагаем более целесообразным рассматривать понятие финансово-экономических правовых основ, что позволяет однозначно отнести их к институту муниципального права и определять в контексте правового регулирования соответствующих отношений. Кроме того, под основами, как правило, понимаются не все без исключения, не исчерпывающая совокупность регулирующих норм, а основополагающие принципы регулирования, что явно отражено в названии федеральных законов 1995 г. и 2003 г. В статье 4 Закона сформулировано понятие правовых основ местного самоуправления, которые определяются через общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, а также нормативные правовые акты разного уровня.
Учитывая данное законодателем общее определение правовых основ, мы бы определили финансово-экономические правовые основы местного самоуправления как систему регулирования отношений (принципы регулирования и совокупность правовых норм), возникающих в связи со свободным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, самостоятельным осуществлением муниципальными образованиями бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики.