Лекция 4.1. Государственное управление в субъектах РФ
Систему органов Государственной власти субъекта РФ составляют:
1. Законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ (Законодательное собрание, Областная Дума и др.)
2. Высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ (правительство субъекта, администрация субъекта и др.)
3. Высшее должностное лицо субъекта РФ (президент республики в составе РФ, глава администрации (губернатор) субъекта РФ и др.)
4. Иные органы госвласти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ
Основными нормативными актами, регулирующими вопросы организации власти в субъектах РФ, являются: Конституция РФ, ФЗ «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред.от24.07.2007), ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.993184-ФЗ (ред.от 24.07.2007), конституции (основные законы, уставы) субъектов РФ.
Принципыорганизации исполнительных и законодательных органов госвласти субъекта РФ, обязательные для всех субъектов РФ: регулярность выборов органов власти, запрет устанавливать цензы оседлости для избрания в органы власти субъекта РФ, запрет устанавливать языковые цензы, установление единого возраста для осуществления активного и пассивного избирательного права (18-лет – для права избирать и 21 год – для права быть избранным в законодательный (представительный) орган субъекта, 30 лет – для права быть избранным главой субъекта); избрание высшего должностного лица субъета РФ законодательным (представительным) органом субъекта по предложению Резидента РФ; установление максимального срока полномочий любого органа госвласти субъекта РФ – 5 лет.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Законодательные органы власти в субъектах РФ как правило однопалатные и осуществляют свои полномочия, определенные законом, в режиме совместного ведения с государством. Количество депутатов устанавливается конституцией ли уставом субъекта РФ (35-50 человек)
Основные полномочия: принятие конституции (основного закона) субъекта РФ; принятие законов, иных нормативных актов субъекта РФ; утверждение бюджета субъекта РФ; избрание высшего должностного лица субъекта РФ; утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ; введение налогов и сборов субъекта РФ; установление административно-территориального устройства субъекта РФ, системы исполнительных органов госвласти субъекта РФ, системы органов местного самоуправления субъекта РФ; назначение референдума субъекта РФ, выборов законодательного (представительного) органа субъекта РФ; наделение полномочиями некоторых должностных лиц субъекта РФ; утверждение договоров, заключенных субъектом РФ; осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля - за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ; осуществление иных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Исполнительная власть в субъектах РФ. Исполнительная власть в субъектах РФ- это часть единой государственной власти Федерации. Российская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а, значит, нужен единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на всех уровнях управления) выполняют в совокупности политические, социально-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т.е. действуют от имени и по поручению единого государства.
В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему органов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.
Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности:
· бюджет и обеспечивает его исполнение;
· распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ;
· разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой;
· осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью;
· принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения),
· осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.
Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства).
Для осуществления своей компетенции администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью. Типовой вариант такой схемы управления территорией основывается на следующих принципах управления.
1. Определяются стратегические и тактические цели.
2. Выделяются объекты управления, в сфере экономики, социальной, социально-культурной сферы.
3. Обозначаются ресурсы - по видам стоимости: природные, материальные, денежные (бюджеты, иные средства), трудовые (структура населения, динамика занятости и т.д.).
4. Предусматривается характеристика административно-территориальных единиц области, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения.
5. Обозначаются субъекты управления на территории области.
6. Самостоятельный раздел схемы - механизм сбора и использования информации на территории области (создание банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, информации научно-технической, коммерческой, о недвижимости, о законодательстве, о решениях областных, городских, районных органов).
7. Обусловлен юридический порядок (процедура) изменения статуса органов, каналов связи внешних (с обществом и другими органами власти) и внутрисистемных.
Типовая структура администрации субъекта состоит из:
- правительства (губернатор), наделенное общей компетенцией;
- органов отраслевой и межотраслевой компетенции;
- органов специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
- территориальных органов специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.
В областной администрации, как правило, представлены следующие управления: юстиции, внутренних, дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороне, мобилизационной подготовке и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др.
Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.
Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Челябинской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.
Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.
К полномочиям губернатора относится:
- право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;
- отлагательное вето на законы;
- исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.
Уставы предусматривают механизм, сдерживающий власть губернатора: право представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий главой администрации (случаи обговариваются в уставе) и др.
Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала. Оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т.е. субъектом гражданско-правовых, частно-правовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т.д.
Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губернатор - скорее, это статус коллегии при губернаторе.
Практика строительства федеративных отношений, организации управления на уровне субъекта Федерации выявила остроту проблемы взаимодействия федеративного Центра и регионов, правового механизма восстановления вертикали исполнительной власти.
К числу мер по решению этой проблемы несомненно относятся: новый порядок назначения на должность глав субъектов РФ (путем выборов законодательным органом субъекта РФ, предложенной кандидатуры на пост губернатора Президентов РФ); Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусматриваются назревшие и довольно жесткие меры по восстановлению правопорядка в этой сфере.
Выделим основные моменты.
Закон предусматривает ответственность за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и повлекших массовое и грубые нарушения прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства. Факт нарушения устанавливает суд соответствующей инстанции своим решением по этому поводу.
В отношении высшего должностного лица субъекта РФ мерой ответственности является отставка Президентом РФ. Закон предусматривает полномочие Президента обращаться в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ. В случае возникновения разногласий Президент использует согласительные процедуры, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора временно отстранять от должности высшее должностное лицо в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого преступления (в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ).
Указ Президента РФ об отрешении от должности высшего должностного лица вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.
Высшее должностное лицо вправе обжаловать Указ в течение 10 дней, а Верховный Суд должен рассмотреть жалобу не поздние 10 дней со дня ее подачи.
Восстановление единой вертикали исполнительной власти - не самоцель, а средство стабилизации общественно-политической системы, сохранения управляемости в стране, а значит - государственности. Структура органов исполнительной власти Челябинской области утверждена постановлением Губернатора Челябинской области от 17 марта 2008г №68. Приложение №2.
Высшее должностное лицо субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ устанавливается пост и наименование высшего должностного лица субъекта РФ (президент субъекта, глава администрации, губернатор и иные. Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет следующие полномочия: представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами госвласти субъектов РФ, органами местного самоуправления, гражданами и организациями; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом Субъекта и им подписанные, либо их отклоняет; формирует высший исполнительный орган госвласти субъекта и принимает решение о его отставке; участвует в работе законодательного (представительного) органа госвласти субъекта с правом совещательного голоса; вправе досрочно распускать законодательный (представительный) орган госвласти субъекта; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта.
Высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обязано: соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ; исполнять указы Президента РФ, постановления Правительства РФ
В декабре 2004 г. ФЗ « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 96.10. 99 №184-ФЗ (ред. От21.07.2007) был установлен новый порядок избрания Высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Целью установления нового порядка избрания глав субъектов: централизация системы государственного управления, построение вертикали исполнительной власти, подчиненной Президенту РФ, борьба с коррупцией в регионах, усиление борьбы с преступностью и терроризмом, выдвижение новых кадров, усиление рычагов влияния на глав субъектов РФ, повышение ответственности глав субъектов РФ.
Функции органов управления экономикой субъекта РФ.
1. Основные задачи Министерства экономического развития:
· разработка стратегии социально-экономического развития региона; выработка структурной политики, системы мер государственного воздействия на развитие экономики в условиях рыночных отношений;
· подготовка предложений по стабилизации и развитию экономики, эффективному использованию производственного и научного потенциала, природных, трудовых, материальных и финансовых ресурсов в целях развития социальной ориентированности экономики региона, повышения уровня жизни населения региона;
· определение приоритетных направлений развития экономики субъекта, его районов и населенных пунктов;
· разработка целевых социально-экономических и инвестиционных программ, проектов и определение источников их ресурсного обеспечения;
· определение инвестиционной политики и регулирование этой деятельности;
· исследование и прогнозирование источников бюджетных поступлений и определение способов их увеличения
· воздействие на формирование потребительского рынка и его товарное насыщение;
· разработка механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности, использование валютных ресурсов;
· разработка стратегии развития различных форм собственности и предпринимательства.
2.Основные задачи Министерства финансов:
· разработка проекта Государственного бюджета субъекта, руководство и координация его исполнения;
· анализ действенности налоговой системы, контроль за состоянием бухгалтерского учета, разработка и осуществление мер по их совершенствованию;
· разработка предложений и определение соотношений между средствами Госбюджета субъекта и местных бюджетов;
· обеспечение финансового контроля за правильным и рациональным использованием ведомствами региона бюджетных средств.
3. Основные функции Министерства промышленности, транспорта и связи:
· координация работы предприятий и организаций промышленности, транспорта и связи;
· содействие промышленному развития региона, развитию единого транспортного комплекса, дорожного хозяйства, почтовой, телеграфной, телефонной и радиосвязи;
· прогнозирование динамики производства продукции и услуг этих отраслей;
· координации работ по интеграции производственной кооперации, внедрению новых технологий;
· содействие развитию различных форм собственности, малого предпринимательства, создание условий и предпосылок для конкуренции и преодоления монополизма.
4. Министерство торговли решает следующие задачи:
· определение основных направлений государственной торговли, организация товарообменных и создание резерва товарных ресурсов;
· разработка и проведение совместно с другими организациями мер по защите внутреннего рынка, обеспечение реализации товаров из централизованных ресурсов, содействие развитию многообразных форм собственности и предпринимательства;
· создание предпосылок для конкуренции и пресечения монопольных тенденций в отрасли и других сферах, связанных с торговым обслуживанием.
Контрольные вопросы
1. Структура органов государственной власти субъекта РФ
2. Принципы организации исполнительных и законодательных органов государственной власти субъекта РФ
3. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ
4. Исполнительная власть в субъектах РФ
5. Дать характеристику типовой структуры администрации субъекта
6. Модели структуры администрации субъекта
7. Дать характеристику структуры органов исполнительной власти Челябинской области
8. Принципы управления территорией
9. Высшее должностное лицо субъекта РФ
10. Основные задачи Министерства экономического развития субъекта РФ.
11. Основные задачи Министерства финансов субъекта РФ.
12. Основные функции Министерства промышленности, транспорта и связи субъекта РФ.
13. Основные задачи Министерства торговли субъекта РФ.