Набуття та припинення прав на землю

Розділ 1

1.1Повноваження державних органів в галузі регулювання земельних відносин

Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин.

До повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом;

(Пункт "в" частини першої статті 13 із змінами, внесеними згідно із Законом N 1559-VI від 17.11.2009);

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням іохороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

є) вирішення Інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону

2.Загальна характеристика. Відповідно до ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Його статус та повноваження визначаються насамперед розділом VI Конституції України, а також ЗУ "Про Кабінет Міністрів України". Згідно із ч. 2 ст. 44 Закону, КМУ "здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів загального складу Кабінету Міністрів України".Наділені певними повноваженнями у галузі земельних відносин. Серед таких органів також варто згадати:

Міністерство аграрної політики і продовольства України (див. ст. 18 ЗУ "Про охорону земель", ст. 8 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель"). Насамперед, Міністерство бере участь у моніторингу та охороні земель сільськогосподарського призначення, здійснює контроль тощо;

Міністерство надзвичайних ситуацій України. В складі міністерства діє державний департамент - Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселеним, котра, відповідно до ПКМ від 11.08.2000 № 1263 (якою затверджено відповідне Положення), уповноважена "надавати в оренду земельні ділянки у зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення на тих територіях, з яких відселено жителів та припинено діяльність рад", здійснює реабілітацію, моніторинг земель та контроль за використанням земель;

Міністерство культури України. Міністерство здійснює окремі повноваження у галузі використання земель історико-культурного призначення;

Міністерство оборони України, що забезпечує використання земельних ділянок, виділених для потреб Збройних Сил України;

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, яке здійснює нормативно-правове регулювання земельних відносин, бере участь у контролі та моніторингу земель;

Міністерство інфраструктури України здійснює низку повноважень по відношенню до земель транспорту та зв'язку;

Державне агентство водних ресурсів України здійснює низку повноважень у галузі меліорації земель;

Державне агентство лісових ресурсів України - здійснює державний нагляд і контроль за використанням земель лісогосподарського призначення.

1.2 Цільове призначення земель та порядок його зміни

Згідно зі статтями 91, 96 Земельного кодексу України власники земельних ділянок та землекористувачі зобов’язані забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до частини першої статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про землеустрій», цільове призначення земельної ділянки – використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Види цільового призначення земель визначено Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548.

Відповідно до пункту 1.4 вищеназваної Класифікації КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, видом господарської діяльності, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів.

Враховуючи викладене, зміна цільового призначення земельних ділянок із зміною коду Класифікації видів цільового призначення земель здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок погодженими та затвердженими в установленому порядку.

Відповідно до частини п’ятої статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

При цьому відповідно до статті 96 Земельного кодексу України землекористувач зобов’язаний забезпечити використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Статтею 20 Земельного кодексу України (далі – Кодекс) передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Порядок внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про зареєстровані земельні ділянки затверджено пунктами 116-134 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 (далі – Порядок).

Згідно з пунктом 116 Порядку, внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про зареєстровану земельну ділянку, зазначених у пункті 24 цього Порядку (підпункт 10 пункту 24 – відомості про цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель), здійснюється шляхом внесення таких відомостей до відповідної Поземельної книги.

Внесення до Поземельної книги змін до відомостей про зареєстровану земельну ділянку здійснюється за заявою власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності відповідно до документації, що є підставою для внесення відповідних змін до відомостей (крім випадків внесення відомостей про зміну виду використання) (пункт 118 Порядку).

Пунктом 120 Порядку передбачається, що внесення до Поземельної книги змін до відомостей про зареєстровану земельну ділянку здійснюється державним кадастровим реєстратором шляхом:

1) проставлення на аркуші Поземельної книги в електронній (цифровій) формі, до відомостей якої вносяться зміни, відповідної електронної позначки за власним електронним цифровим підписом;

2) проставлення на аркуші Поземельної книги в паперовій формі, до відомостей якої вносяться зміни, позначки про внесення змін до відомостей за формою згідно з додатком 24;

3) виготовлення нового аркуша Поземельної книги в електронній (цифровій) та паперовій формі із зміненими відомостями та долучення такого аркуша до відповідної Поземельної книги для його зберігання разом з нею.

За результатами перевірки відповідності документів вимогам, зазначеним у пункті 69 Порядку, та перевірки електронного документа відповідно до пункту 74 Порядку, державний кадастровий реєстратор, згідно з підпунктом 4 пункту 75 Порядку, виготовляє витяг з Державного земельного кадастру для підтвердження внесення відповідних змін до відомостей Державного земельного кадастру.

Згідно з пунктом 178 Порядку витяг з Державного земельного кадастру, що видається для підтвердження державної реєстрації земельної ділянки або внесення інших відомостей до Державного земельного кадастру є безстроковими.

  3.Суб'єкти права власності та користування землею Земельна правосуб'єктність - це здатність бути учасником суспільних відносин, які пов'язані з використанням землі. Суб'єктами права власності на землю є особи, які можуть бути учасниками цивільних і земельних правовідносин, оскільки земельним правовідносинам властивий комплексний зміст (земля є об'єктом відчуження, надбання, об'єктом товарного обігу та ринкових відносин). Відповідно до положень Конституції України суб'єктом права власності на землю є український народ, що здійснює це право через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Поняття суб'єкта власності як учасника відповідних відносин тісно пов'язане з поняттями правоздатності і дієздатності Суб'єктами права державної власності на землю як об'єкта господарювання виступають держава в цілому (державна власність), територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах (комунальна власність). До їхньої комунальної спільної власності належить і земля, що перебуває в управлінні районних і обласних рад. Отже, суб'єктами права власності на землі господарського призначення є: громадяни України; юридичні особи, у тому числі створені як об'єднання громадян України; держава в особі органів державної влади; територіальні громади сіл, селищ, міст і районів у містах в особі органів місцевого самоврядування. Суб'єктами управління землями, що належать до спільної власності територіальних громад населених пунктів, є районні та обласні ради. Громадяни України можуть бути суб'єктами права власності на землю за наявності у них цивільної правоздатності. Правоздатність виникає з моменту народження громадянина і втрачається зі смертю. Земельна правоздатність означає здатність мати права і брати на себе обов'язки щодо землі. Дієздатність громадянина в повному обсязі виникає з настанням повноліття, тобто після досягнення ним вісімнадцятирічного віку. Неповнолітні віком від п'ятнадцяти до вісімнадцяти років можуть укладати угоди, в тому числі про землю, за згодою своїх батьків (усиновителів) або піклувальників. При успадкуванні земельних ділянок неповнолітніми згідно зі ст. 8 ЗК України допускається надання цих ділянок в оренду для сільськогосподарського використання під контролем місцевих рад на строк до досягнення спадкоємцем повноліття. Отже, земельна дієздатність - це здатність своїми діями набувати суб'єктивних прав і виконувати юридичні обов'язки щодо конкретної земельної ділянки. Спеціальним суб'єктом права власності та земельних відносин є юридичні особи, якими відповідно до ст. 80 Цивільного кодексу України є організації, що створені та зареєстровані у встановленому законом порядку. Юридичні особи наділені цивільною правоздатністю і дієздатністю та можуть бути позивачами та відповідачами у суді. Юридичні особи та громадяни визнаються суб'єктами права приватної власності на землю. В свою чергу, юридичні особи визнаються такими у випадку, якщо вони засновані громадянами та недержавними юридичними особами, діяльність яких регулюється нормами приватного права. Від імені держави правомочності суб'єкта права державної власності на землі господарського та іншого призначення здійснюють органи державної влади: Верховна Рада України - на землі загальнодержавної власності України і Верховна Рада Автономної Республіки Крим - на землі в межах території республіки, за винятком земель загальнодержавної власності. До повноважень Верховної Ради України як органу державної влади належить: прийняття законів, у тому числі щодо регулювання земельних відносин і затвердження загальнодержавних програм економічного розвитку та охорони довкілля, в яких передбачаються заходи щодо використання та охорони державних земель. Згідно зі ст. 92 Конституції України засади використання природних ресурсів, правовий режим власності, а, отже, і державної власності на землю, визначаються виключно законами України. Окремими повноваженнями щодо розпоряджання і управління державною власністю, у тому числі землею, наділено органи державної виконавчої влади. Так, за ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сферах охорони природи, об'єктом якої є і земля; розробляє і виконує загальнодержавні програми економічного розвитку; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі згідно зі ст. 118 Конституції України здійснюють місцеві державні адміністрації, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні цим радам, зокрема з питань розпоряджання землею комунальної власності. Земельне законодавство також встановлює вимоги щодо суб'єктів права власності на землю. Однією з таких вимог є купівля земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення сільського господарства лише громадянами України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи в сільському господарстві, та юридичними особами України, установчими документами яких передбачено ведення сільського господарства. Крім того, у земельному законодавстві є вказівки щодо правового статусу інших суб'єктів земельних відносин, якими є іноземні фізичні і юридичні особи, іноземні держави, організації.
1.4.Набуття права на землю фізичними та юридичними особами шляхом передачі земельних ділянок у власність (користування), на підставі цивільно-правових угод

Відповідно до ст. 14. Конституції земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю фізичних і юридичних осіб гарантується в конституційному порядку. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. У зв'язку з цим розділом IV ЗК цілком присвячений набуттю та реалізації прав на землю і передбачає конкретні заходи щодо безпосереднього втілення конституційних положень у суспільне життя.

Підстави та умови набуття права на землю, порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, набуття прав на землю за давниною користування (набувальна давність), умови переходу прав на земельну ділянку при переході прав на будівлі та споруди тощо, передбачені в гл. 19 ЗК. Вона є однією з найважливіших складових частин земельного закону, а її зміст тісно пов'язаний зі змістом попередніх розділів ЗК, зокрема із правовим регулюванням відносин власності на землю, правом землекористування, земельними сервітутами та обмеженнями прав на землю. Тому підстави, способи і порядок набуття прав на землю громадянами та юридичними особами не можна розглядати у відриві від інших положень земельного закону.

Водночас у ЗК закріплені нові підстави, умови, способи і порядок набуття прав на землю. До них, зокрема відносяться придбання земельних ділянок на підставі цивільно-правових договорів, та їх продаж на конкурсній основі. Систематизована численність таких норм дозволяє говорити про формування нових правових інститутів набуття прав на землю у сучасному земельному праві, що динамічно розвивається. Їх необхідно відрізняти від традиційних підстав, умов і порядку набуття прав на землю, чим власне і пояснюється виділення зазначених питань у відособлену главу.

Рішення про передачу земельних ділянок у власність чи надання їх у користування приймаються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування, що приймають такі рішення, є сільські, селищні та міські ради, а також ради міст Києва та Севастополя. До органів виконавчої влади, належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації – обласні й районні держадміністрації та держадміністрації міст Києва і Севастополя. Повноваження цих органів щодо прийняття рішень про передачу відповідних земельних ділянок у власність або надання їх у користування, передбачені у главах 2 та 3 ЗК.

Слід зазначити, що на відміну від попереднього земельного закону, чинний ЗК не наділяє Верховну Раду України повноваженнями щодо прийняття рішень про передачу земельних ділянок у власність або надання їх у користування, за винятком погодження питань, пов'язаних із вилученням (викупом) особливо цінних земель, а повноваження Верховної Ради АРК у цій сфері обмежені розпорядженням землями, що знаходяться в спільній власності територіальних громад, а також підготовкою висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади. Аналогічними повноваженнями в межах своєї земельної компетенції наділені обласні та районні ради, а повноваження районних рад у містах взагалі визначаються відповідними міськими радами.

За ч. 2 ст. 116 ЗК набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. При цьому для набуття права власності на землю закон вживає термін права землекористування - термін зазначити, що лише між цими поняттями існує сутнісна відмінність "передачі" від надання. Передача земель державної або комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб недержавної власності змінює власника землі. Надання ж земельних ділянок у Я постійне користування юридичних осіб державної та комунальної власності, або передача їх в оренду юридичним особам або і громадянам не змінює володаря права власності на землю.

Однак і передача земельних ділянок у власність, і надання їх у користування – це є складні юридичні факти, що охоплюють широке коло необхідних дій та потребують документального оформлення. Так, для передачі земельних ділянок у власність, так і надання їх у постійне користування державним і комунальним підприємствам вимагають: звертання громадянина або юридичної особи із заявою або клопотанням з доданням до них відповідних документів; розгляду заяви або клопотання уповноваженим органом і ухвалення відповідного рішення, а в необхідних випадках і надання дозволу на підготовку проекту відведення земельної ділянки; розробки проекту цього відведення, його узгодження, розгляд і затвердження; перенесення проекту відведення в натуру шляхом встановлення меж земельної ділянки на місцевості; одержання документів, що засвідчують і право на землю; здійснення державної реєстрації земельної ділянки. Чинним земельним законодавством передбачаються додаткові вимоги для передачі земельних ділянок у власність або надання в користування. До них, наприклад, належать наявність позитивного рішення професійної комісії з питань передачі земельної ділянки для створення фермерських господарств, підготовка і надання висновків сільськими, селищними, міськими та районними, обласними радами, районними та обласними держадміністраціями за місцем розташування земельної ділянки тощо.

У чинному ЗК право приватної власності на землю громадян та юридичних осіб у ЗК значно поширене. Проте необхідно зазначити, що ч. 3 ст. 116 ЗК не охоплює усі види набуття права власності на земельні ділянки вітчизняними громадянами та юридичними особами, передбаченими в ст.ст. 81, 82 ЗК. Вона передбачає тільки безоплатну передачу земельних ділянок у власність громадян лише у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організації; набуття земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації. Таким чином, наведену норму земельного закону слід розглядати як окремий випадок реалізації громадянами права власності на землю серед загальних способів придбання земельних ділянок, передбачених ст.ст. 81, 82 ЗК.

Закріплення у ЗК положення про безоплатну передачу земельних ділянок у власність громадян у разі приватизації ними земельних ділянок, що знаходяться у їх користуванні, обумовлене тим, що попереднє земельне законодавство передбачало надання їм ділянок землі у постійне і тимчасове користування. Чинний ЗК не передбачає для громадян країни ні постійного, ні тимчасового землекористування, крім оренди землі. Нині земельні ділянки, які були надані громадянам на підставі відповідного виду права землекористування, можуть бути приватизовані або надані в оренду.

Приватизація земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій передбачена в ст. 25 ЗК. При приватизації земельних угідь цих підприємств земельні ділянки передаються їх працівникам, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю). Рішення про приватизацію їх земель приймають органи державної виконавчої влади або місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників державних або комунальних сільськогосподарських підприємств. Земельні ділянки відповідним категоріям осіб передаються у приватну власність безоплатно.

У ст. 25 ЗК закріплені й умови визначення площ земельних угідь, що передаються в приватну власність. Вони складають різницю між загальною площею земель, що перебували у постійному користуванні сільськогосподарських підприємств, і площею земель, які залишаються в державній чи комунальній власності (лісогосподарського призначення, водний фонд, резервний фонд). Учасники приватизації земель таких підприємств мають гарантоване право на одержання своєї земельної частки (паю), виділеної в натурі (на місцевості).

При обчисленні розміру земельної частки (паю) враховуються сільськогосподарські угіддя, які перебували в постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, за винятком земель, що залишаються у державній або комунальній власності. Загальний розмір обчисленої для приватизації площі сільськогосподарських угідь розділяється на загальну кількість учасників приватизації. Вартість і розміри їх земельних часток визначаються в умовних кадастрових гектарах і є рівними. При цьому розміри земельних ділянок, що виділяються для працівників державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу, не можуть перевищувати розмірів земельних ділянок, які безоплатно передаються громадянам, для ведення особистого селянського господарства.

Норми безоплатної приватизації громадянами земельних ділянок передбачені у ст. 121 ЗК. Нормування в розмірі земельної частки має місце при безоплатній передачі землі для ведення фермерського господарства. Відхилення від гранично встановленого розміру передачі землі у приватну власність громадян передбачено і при передачі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у випадку одержання ними земельної частки в натурі на місцевості. Однак слід зазначити, що якщо для ведення фермерського господарства безоплатна передача землі у розмірі земельної частки є загальним правилом, то для ведення особистого селянського господарства воно сформульовано у ч. 2 ст. 121 ЗК у виді виключення. Пояснюється це тим, що загальним правилом визначення розміру земельної ділянки, що передається для ведення особистого селянського господарства, є гранична норма земельної площі розміром не більше 2 га.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян у межах визначених норм проводиться шляхом їх приватизації один раз по кожному виду їх використання.

Новелою серед підстав набуття права власності та права користування земельною ділянкою громадянами є їх набуття за давністю користування. Так, відповідно до ст. 119 ЗК громадяни, які добросовісно, відкрито і безперервно користуються земельною ділянкою протягом 15 років, але не мають документів, які б свідчили про наявність у них прав на цю земельну ділянку, можуть звернутися до органу державної влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про передачу її у власність або надання у користування. Розмір цієї земельної ділянки встановлюється у межах зазначених норм.

Своєрідною підставою набуття прав на землю є перехід права власності на земельну ділянку при переході права на житловий будинок, будівлю або споруду, що передбачено у ст. 120 ЗК. Аналіз змісту цієї статті надає підстави для твердження про її універсальність, що полягає в охопленні усіх суб'єктів земельного права – громадян та юридичних осіб, територіальних громад і держави в особі її органів, а також іноземних суб'єктів права, з урахуванням встановлених винятків щодо набуття ними прав на землю, що передбачені земельним законодавством.

Одночасно слід звернути увагу на те, що ст. 120 ЗК зазнала суттєвих змін у зв'язку з прийняттям Закону України від 27 квітня 2007 р. "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Цивільного кодексу України".

Згідно з новою редакцією ч. 1 ст. 120 ЗК до особи, яка придбала житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Таким чином, чинне земельне законодавство повертається до традиційного принципу "земельна ділянка слідує за будівлею", тобто за спорудженим об'єктом нерухомості.

Правовою підставою переходу прав на земельну ділянку є також договір довічного утримання. Так, за ч. 3 ст. 120 ЗК у разі переходу права власності на будинок або його частину від однієї особи до іншої за договором довічного утримання право на земельну ділянку переходить на умовах, на яких вона належала попередньому власнику.

Згідно ч. 3 ст. 121 ЗК України, розмір земельної ділянки, що передається безоплатно громадянину у власність у зв'язку з набуттям ним права власності на жилий будинок, не може бути меншим, ніж максимальний розмір земельної ділянки відповідного цільового призначення, встановлений частиною першою цієї статті (крім випадків, якщо розмір земельної ділянки, на якій розташований будинок, є меншим).

 

1.5. Умови вилучення (викупу) земель у землевласників чи землекористувачів

Однією з передумов ефективного ринку земель є наявність дійових інститутів, інструментів і правових норм перерозподілу земельних ділянок з метою їх раціонального використання та гарантування прав землевласників і землекористувачів. У зв'язку з цим ринок земель потребує державного регулювання.

Один із аспектів державного регулювання ринку земель полягає в необхідності застосування інституту викупу й примусового відчуження земельних ділянок у приватних власників із метою задоволення суспільних інтересів, зокрема, для будівництва об'єктів, будівель, споруд державної та комунальної власності, доріг, оборони й національної безпеки, розвитку територій і об'єктів природно-заповідного чи природоохоронного значення тощо.

Проблема викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності складна й концептуальна. В доктрині проправо держави на примусове відчуження приватної власності знайшла відображення ідея верховенства суспільних інтересів над інтересами приватних власників. Саме тому кожна держава зберігає за собою право на примусове відчуження приватної власності, в тому числі й на викуп земельної ділянки у його власника або власників.

У країнах з ринковою економікою примусове придбання земельних ділянок здійснюється тривалий час уповноваженими органами державної влади відповідно до чіткої системи юридичних правил і процедур.

В Україні зазначена проблема є новою. Своєрідність розвитку земельних відносин у нашій державі зумовлена відсутністю протягом тривалого періоду приватної власності на землю. Перехід до приватної власності на землю і розвиток ринкової економіки потребують формування правових механізмів викупу та примусового відчуження земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, державою з мотивів суспільної необхідності.

Зважаючи на це, в цьому параграфі узагальнюються наукові положення щодо викупу й примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності та обґрунтовується необхідність розвитку оцінки компенсації у процесі викупу земельних ділянок для суспільних потреб.

Поняття

Викуп та примусове відчуження земельної ділянкице закріплений у законодавстві процес припинення права приватної власності на землю органами державної влади та органами місцевого самоврядування з метою її використання для суспільних потреб і з мотивів суспільної необхідності.

Викуп земельних ділянок означає викуп земельних ділянок органами влади через процес їх придбання (добровільний або примусовий) для суспільних потреб.

Примусове відчуження земельних ділянок це відчуження земельних ділянок органами влади через процес примусового припинення права приватної власності з мотивів суспільної необхідності в разі введення воєнного чи надзвичайного стану.

Суспільні потребивизначені законодавством суспільні потреби у використанні, володінні та розпорядженні земельними ділянками права при­ватної власності.

Суспільна необхідність суспільна необхідність у земельних ділянках права приватної власності в разі введення воєнного чи надзвичайного стану або як виняток з мотивів суспільної необхідності.

Історичні аспекти. Поняття „право держави на примусове відчуження приватної власності” запо­чатковане у XVI ст. Стверджувалося, що суверен може взяти приватну власність для використання з виплатою справедливої компенсації. Термін „право держави на примусове відчуження приватної власності” вперше використано англійським вченим правником Х. Гротіусом у XVII ст., який вважав, що держава має право вилучати або зни­щувати майно в суспільних інтересах. На його думку, якщо держава діяла таким способом, то вона була зобов'язана відшкодовувати заподіяну власникові майна шкоду. Інший вчений Блекстоун стверджував, що суспільство не має права вилучати приватну власність, не сплативши належної компенсації її власникам.

У XX ст. в західних країнах з розвитком економіки зросла потреба у застосуванні права держави на примусове відчуження земельних ділянок, права приватної власності. З юридичного чи землевпорядного погляду процедура відчуження землі здійснювалася на проектному рівні. Тому примусове відчуження органами влади приватних земельних ділянок, як правило, застосовува­лося у зв'язку з прийняттям містобудівних проектів щодо зміни характеру використання землі для суспільних потреб.

Нині більшість положень застосування права держави на примусове відчуження в країнах з ринковою економікою є універсальними. Дер­жавні органи влади відчужують земельні ділянки, що перебувають у приватній власності, для бу­дівництва суспільних шляхів, об'єктів державного та громадського значення або з метою забезпечення функціонування комунальної інфраструктури тощо. Причому в країнах з ринковою еко­номікою розроблені чіткі процедурні правила, які стосуються примусового придбання, і накла­дають важливі обмеження на державну владу, захищають права землевласників від незаконної експропріації приватних земельних ділянок. Наявні правові процедури у країнах з ринковою економікою визначають як мінімум завчасне повідомлення про намір експропріювати земельну ділянку, особисту участь власників землі в прозо­рому процесі й можливість апеляції у разі незгоди її власників із намірами державних органів влади.

Перерозподіл земель у колишньому СРСР здійснювався шляхом надання і вилучення земельних ділянок на безоплатній основі. Вільні земельні ділянки надавали після їх відведення, а земельні ділянки, що перебували в користуванні,— лише після вилучення їх у землекористувачів. При цьому під відведенням земельних ділянок розуміли надання земельних ділянок у користування підприємствам, організаціям, установам і громадянам, а під вилученням земельних ділянок — припинення права користування на земельні ділянки підприємств, організацій, установ і громадян.

Процедура вилучення земельних ділянок, у тому числі і тих, що перебували в приватній власності, була врегульована земельним законодавством і передбачала два етапи. На першому етапі підприємства, установи й організації, зацікавлені у вилученні земельних ділянок, були зобов'язані де початку проектування погодити з власниками» земельних ділянок і землекористувачами та місцевими радами, а також спеціально уповноваженими на те органами державного управління (районними, міськими землевпорядними, природоохоронними і санітарними органами та органом архітектури) місце розташування об'єкта, розмір ділянки та умови її вилучення. На другому етапі відповідні ради розглядали клопотання в місячний термін і надавали підприємствам, установам організаціям дозвіл на підготовку матеріалів попереднього погодження місця розташування об'єктів, що включало викопіювання з проекту районного планування або проекту плану міста, копій плану земельної ділянки з нанесенням на ній варіантів розміщення об'єкта із зазначенням площі, яку необхідно вилучити, та умови відведення.

Останнім часом замість терміну „вилучення” часто застосовують поняття „відчуження”, оскільки земля не перебуває виключно у власності держави. При цьому в умовах формування і розвитку ринкових земельних відносин відчуження не є переважно єдиною умовою припинення права влас­ності на земельну ділянку, як це було в колишньому Радянському Союзі, через її вилучення. У ринкових умовах відчуження земельних ділянок відбувається в процесі здійснення цивільно-правових операцій із земельними ділянками (купівля-продаж, застава, обмін та ін.) у порядку, передбаче­ному чинним законодавством. Що стосується викупу та примусового відчуження державою земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, то такий механізм державного управління земельними ресурсами знаходиться в нашій країні на стадії становлення.

Правові аспекти

У країнах з ринковою економікою примусове придбання земельних ділянок регулюється низкою нормативно-правових актів, в основу яких покладено наступні принципи:

А) наявність чітко визначених суспільних потреб або надзвичайних обставин;

Б) необхідність справедливого і повного відшкодування компенсації власникам відчужуваних земельних ділянок;

В) визначення процесуальних прав зацікавле­них сторін, включаючи попереднє повідомлення, право на одержання справедливої компенсації та на апеляцію;

Г) судовий розгляд компенсаційних постанов при наявності порушень процедурного характе­ру, зловживань тощо.

Як правило, зазначені принципи і положення щодо примусового придбання земельних ділянок та питання про компенсації власникам відчужуваних земельних ділянок визначаються в окремих законах. Так, в Англії чинним є "Закон про придбання землі" (England’sAcquisitionofLandAct, 1981) і "Закон про земельну компенсацію" (England’s Land Compensation Act, 1973).

Згідно з українським законодавством виділяють дві категорії припинення права приватної власності на земельні ділянки у зв'язку із суспільною необхідністю:

А) викуп земельних ділянок для суспільних потреб або у зв’язку з суспільною необхідністю;

Б) примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності.

У першому випадку органи державної влади або органи місцевого самоврядування мають право викуповувати земельні ділянки для суспільних потреб за умови повного попереднього відшкодування їхньої вартості та інших збитків, заподіяних у процесі викупу. Відмінність між двома різновидами викупу полягає в тому, що відповідно до Земельного кодексу України викуп земельної ділянки здійснюється за згодою власника, а згідно з Цивільним кодексом України викуп земельних ділянок у зв'язку з суспільною необхідністю у разі незгоди власника може здій­снюватися за рішенням суду, в порядку, встанов­леному законом.

У другому випадку примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності здійснюється у разі введення воєнного або надзвичайного стану за умови наступного повного відшкодування їхньої вартості.

Правові положення викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності викладені у статті 41 Конституції України, статтях 350, 351, 353 Цивільного кодексу України (далі — ЦК) від 16 січня 2003 року, статтях 146—149 Земельного кодексу України (далі— ЗК) від 25 жовтня 2001 року, статтях 13,23 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" від 6 квітня 2000 року, статті 25 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 року, статті 22 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року, постанові Кабінету Міністрів України № 284 "Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19 квітня 1993 року тощо.

Захист права приватної власності на землю ре­гулюється Конституцією України, Законом України "Про власність" тощо. Так, Конституцією передбачено систему правових гарантій захисту права власності й майнових прав людини, громадянина України. Право власності на майно і землю га­рантується; забезпечення цих прав покладається на державу та її органи; усім суб'єктам права власності забезпечуються рівні умови захисту права власності. Безпосередньо захист права власності забезпечується статтею 41 Конституції, де зазначається, що "...ніхто не може бути про­типравно позбавлений права власності". Право приватної власності є непорушним.

Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзви­чайного стану (ч. 5 ст. 41 Конституції У країни).

Як уже зазначалося, стаття 350 ЦК дає можливість органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування в межах своєї компетенції викуповувати у власників земельні ділянки у зв'язку із суспільною необхідністю за згоди власника або за рішенням суду. В ч. З статті 350 ЦК вказується вимога до органів державної влади про поперед­нє повідомлення. Відповідно до цього орган, що прийняв рішення про викуп земельної ділянки у зв'язку із суспільною необхідністю, повинний не пізніше ніж за рік інформувати власника земель­ної ділянки про її майбутнє вилучення.

Згідно зі статтею 146 ЗК органи державної вла­ди та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених Земельним кодексом, мають право викупу земельних ділянок для суспільних потреб. У главах 2,3 ЗК зазначається, що законодавчі й виконавчі органи влади та органи місцевого самоврядування в галузі земельних відносин наділені повноваженнями щодо викупу земельних ділянок для суспільних потреб, зокрема:

А) Київська, Севастопольська міські ради у галузі земельних відносин здійснюють викуп земельних ділянок для суспільних потреб міста;

Б) сільські, селищні, міські ради у галузі земельних відносин здійснюють викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ;

В) Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації у галузі земельних відносинздійснюють викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку та межах, визначених Земельним кодексом України.

У ч. 1 статті 146 ЗК конкретизовано суспільні потреби, відповідно до яких здійснюється викуп земельних ділянок державними органами влади або органами місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 351 ЦК поряд із викупом земельної ділянки відбувається припинення права власності на нерухоме майно, яке розміщене на ній. Причому право власності на жилий будинок, інші будівлі, насадження у зв'язку з викупом земельної ділянки, на якій вони розміщені, може бути припинене за рішенням суду шляхом їх викупу з обов'язковим попереднім відшкодуванням збитків у повному обсязі. В ч. 4 статті 351 ЦК визначено, що особа, право власності якої припинилося, може вимагати надання їй рівноцінної за якістю земельної ділянки в межах даного населеного пункту.

Примусове відчуження об'єктів права приватної власності юридичних і фізичних осіб у зв'язку із запровадженням та здійсненням заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану підлягає наступному повному відшкодуванню їх вартості в порядку, визначеному законом.

В умовах надзвичайного стану органи, що здійснюють управління на відповідній території, визначаються Указом Президента України про введення надзвичайного стану (ст. 13 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану").

Якщо між землевласником і виконавчим органом влади виникає суперечність з приводу плати за земельну ділянку, що викуповується, а також термінів та інших умов викупу (ч. 4 ст. 350 ЦК), або коли землевласник не погоджується з викупною вартістю (ч. 4 ст. 146), питання вирішуються у судовому порядку. За умови відчуження земельної ді­лянки в умовах воєнного або надзвичайного стану лише оцінка, за якою попередньому власнику була відшкодована вартість реквізованого майна, може бути оскаржена в суді (ч. 4 ст. 353 ЦК).

Чинним законодавством України передбачається право власника вимагати усунення будь-яких порушень, пов'язаних з позбавленням влас­ності. У випадку заподіяння власнику збитків (втрат) внаслідок порушення його прав він має право вимагати повного їх відшкодування.

Права власності, майнові права відповідно до статті 55 Конституції України захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56 Конституції). Вирішення майнових суперечок, у яких хоча б однією стороною є громадянин, здійснюється загальними судами в порядку, передбаченому Цивільно-процесуальним і Цивільним кодексами України.

Економічні аспекти. Необхідність виплати компенсації приватним власникам у результаті викупу та примусового відчуження їхніх земельних ділянок є ключовим положенням. У такому разі незалежно від суспільних інтересів держави органи влади зобов'язані відшкодувати компенсацію. Здебільшого остання визначається як справедлива ринкова вартість землі. Проте існують значні відмінності у визначенні компенсації, оскільки справедлива ринкова вартість відчужуваного об'єкта дозволяє відшкодувати землевласникові лише частину його економічних втрат, яких він зазнає в результаті викупу або примусового відчуження. Так, компенсаційні виплати не включають таких видів відшкодування, як втрата особистого майна, витрати на переїзд тощо. Суттєвими є також втрати власника, у якого відчужується земельна ділянка, якщо в районі розміщення землі вартість земельної ділянки зросте в результаті поліпшення території.

У країнах з ринковою економікою при визначенні компенсації вживають такі терміни: ринкові вартість, вартість у поточних цінах і справедлива відшкодування. При цьому існують розходження щодо розміру відшкодування компенсації. Загальноприйнятим є той факт, що виконавчий орган влади, який вилучає приватну власність для суспільного використання, відшкодовує власникові всі втрати, яких він зазнав у процесі відчуження його земельної ділянки.

В Україні поняття „компенсація” при викупі та примусовому відчуженні земельних ділянок розглядається, як:

викупна ціна, що визначається за домовленістю з власником ділянки і ґрунтується на ринковій вартості земельної ділянки і нерухомого майна, яке на ній розміщене, та всіх збитках у зв'язку викупом (у тому числі упущена вигода), в повному обсязі (ст. 350 ЦК), або

вартість земельної ділянки, що встановлюється відповідно до грошової та експертної оцінки земель, яка проводиться за методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 146 ЗК).

Проте слід зазначити, що питання встановлен­ня вартості земельної ділянки досі не врегульовано.

Цивільним кодексом України встановлено, що викупна ціна земельної ділянки визначається за домовленістю між землевласником і уповноваженим виконавчим органом влади. Вона повинна ґрунтуватися на ринковій вартості земельної ділянки й нерухомого майна, а також усіх збитків, які спричинені вилученням земельної ділянки (в тому числі втраченої вигоди), у повному обсязі. Разом з тим додавання втраченої вигоди (втраченого прибутку) до ринкової вартості може фактично привести до подвійного відшкодування за земельну ділянку, що викуповується для власника, оскільки дисконтована вартість очікуваного в майбутньому доходу, звичайно, помітно впливає на ринкову вартість нерухомості. ЦК передбачено, що, за згодою власника, йому замість земельної ділянки, яка підлягає вилученню для суспільних потреб, може бути надана інша земельна ділянка, вартість якої враховується при визначенні викупної ціни.

У постанові Кабінету Міністрів України "Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" розвинені положення ЦК, а також подано детальніше тлумачення, що стосується визначення і відшкодування збитків власникам землі, заподіяних внаслідок припинення права приватної власності або тимчасового зайняття земельних ділянок, а також обмеження прав власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів. Однак механізми визначення і відшкодування таких збитків потребують удосконалення.

Згідно з проектом Закону України "Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності" викупна ціна —це вартість земельної ділянки і нерухомого майна, що на ній розміщене, а також збитки, які відшкодовуються власникові земельної ділянки в разі її викупу, встановлені за згодою сторін або за рішенням суду відповідно до експертної грошової оцінки земельної ділянки, визначеної згідно із законом. Причому відшкодування вартості земельної ділянки у разі її викупу для суспільних потреб, за згодою власника, може бути в грошовій формі чи у вигляді надання іншої земельної ділянки або майна, вартість яких враховується при визначенні викупної ціни земельної ділянки. Відповідно до ч. 4 статті 14 законопроекту визначено, що орган виконавчої влади чи орган місцевого само­врядування, який прийняв рішення про викуп зе­мельної ділянки для суспільних потреб, може передбачити встановлення більш вигідних умов відшкодування власникові земельної ділянки, ніж ті, що визначені в цій статті.

Проблемні аспекти

Найхарактернішими перешкодами викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності в Україні є:

А) неврегульованість правових положень чинного земельного законодавства;

Б) відсутність чітких процедурних правил і дійових механізмів, які регулюють примусове відчуження земельних ділянок;

В) недосконалість механізмів оцінки компенсації при викупі земельних ділянок для суспільних потреб.

Проведений аналіз нормативно-правових положень стосовно викупу та примусового відчуження земельних ділянок свідчить про те, що існують три проблеми юридичного характеру: а) відсутність процесуальних положень щодо здійснення відчуження земельних ділянок права приватної власності, наявність невизначеності у правових положеннях; б) відсутність чіткої процедури встановлення викупної ціни та інших компенсаційних виплат; в) недостатньо чітко визначені повнова­ження відповідних органів влади у випадку відчуження земельних ділянок при введенні воєн­ного і надзвичайного стану — особливо органів військового командування.

В Україні відсутні чіткі процедурні правила підготовки, ухвалення рішення про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності. Існуючі законодавчі норми визначають право державних органів влади або органів місцевого самоврядування в загальних положеннях, що може призвести до значних втрат, особливо від майбутнього відчуження сільськогосподарських земель.

У чинних правових положеннях щодо викупу та примусового відчуження земельних ділянок існує ряд проблемних аспектів стосовно оцінки компенсації, а саме:

А) неврегульованість норм щодо визначення вартості земельних ділянок і нерухомого майна, збитків, заподіяних їхнім власникам у разі примусового відчуження;

Б)відсутність чітко визначених суб'єктів оцінки компенсації;

В)невизначеність механізмів планування та виділення коштів, необхідних для викупу або відшкодування вартості відчужуваних земельних ділянок тощо.

Відсутність конкретних і надійних критеріїв визначення розмірів викупної ціни може знизити вартість земельної ділянки, сповільнити укладання угоди з відчуження, насамперед у приміських районах сільської місцевості, де ймовірність викупу земельних ділянок для суспільних потреб є значною.

Положення стосовно визначення компенсації на основі лише ринкової вартості земельних ділянок створює суттєві проблеми в нашій державі, оскільки ринок земель перебуває на стадії становлення, а на купівлю-продаж сільськогосподарських земель права приватної власності накладено мораторій. Навіть для земель несільськогосподарського призначення, які є об'єктом купівлі-продажу, не завжди можна визначити ринкову вартість через недосконалість ринку земель, що перешкоджає встановленню задовільного рівня компенсації.

Перспективи розвитку

Для розв'язання зазначених проблем необхідно на законодавчому рівні доопрацювати і прийняти Закон України "Про викуп та примусове відчуження земельних ділянок права приватної власності", розробити процедурні положення щодо порядку викупу та примусового відчуження земельних ділянок права при­ватної власності.

В умовах недосконалого ринку земель при визначенні компенсації потрібно, по-перше, враховувати результати нормативної грошової оцінки земельних ділянок; по-друге, застосовувати допоміжні коефіцієнти, які б коригували результати нормативної грошової оцінки земельних ділянок. Так, при визначенні компенсації за відчужувані сільськогосподарські чи лісові угіддя слід враховувати їхнє місцеположення, родючість ґрунту або якість деревини, наявність будівель і споруд, а також устаткування, що пов'язане з сільськогосподарським виробництвом чи веденням лісового господарства, та рівень освоєності землі тощо.

Питання визначення викупної ціни й інших компенсаційних виплат за відчужувані земельні ділянки повинна врегульовувати комісія, яка має складатися з представників уповноважених органів державної влади та інших зацікавлених сторін. За бажанням однієї з сторін розмір викупної ціни можна встановлювати на основі ринкової вартості земельної ділянки або нерухомого майна, що може визначатися професійними експертами-оцінювачами земельних ділянок і нерухомого майна.

Потрібно врегулювати питання гарантування державних інтересів у процесі викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Зокрема, в країнах з ринковою економікою викупну ціну за відчужувану земельну ділянку визначають на дату оцінки з метою недопущення спекуляції цін на ринку земель. Йдеться про необхідність встановлення фіксованої ціни за відчужувану земельну ділянку на дату оцінки, оскільки, як правило, ціни на земельні ділянки у районі відчуження зростають. Тому потрібно на законодавчому рівні встановити право держави "заморожувати" ціни на земельні ділянки, які будуть викуплені для суспільних потреб на рівні ринкових на час прийняття рішення про викуп.

Розвиток нормативно-правової бази щодо відчуження земельних ділянок права приватної власності повинен бути спрямований на:

А) гарантування принципу викупу земельних ділянок для суспільних потреб за згодою власника (власників) земельної ділянки та попереднього відшкодування викупної ціни, а у випадку примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності—з наступним відшкодуванням належної компенсації;

Б) визначення викупної вартості за відчужену земельну ділянку як ринкової вартості, а також зазначення альтернативного способу розрахунку вартості землі (або надання еквівалентної заміни), де немає ринку земель;

В)встановлення обов'язків і відповідальності відповідних органів влади у випадку викупу чи примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності; встановлення вимог до виконавчих органів влади чітко визначати мету і процедуру викупу та примусового відчуження земельних ділянок;

Г) прийняття чіткої процедури і стандартних форм щодо рішення та повідомлення про викуп або примусове відчуження земельних ділянок;

Д) забезпечення можливості для землевласника брати участь у підготовчому процесі й прийнятті рішень, що передують викупу земельної ділянки, або після примусового відчуження;

Е) встановлення мінімальних термінів виплати компенсації у випадку примусового відчуженні земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності.

З прийняттям зазначених нормативно-правових положень державні органи влади матимуть ефективний механізм викупу та примусового відчуження земельних ділянок права приватної власності, а суб'єкти земельних правовідносин одержать чіткі гарантії забезпечення захисту своїх прав.