Конституционно-правовые основания и порядок роспуска Государственной Думы
Роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным в мировой практике способом преодоления кризиса власти в случаях, когда между законодательной и исполнительной властями возникает непреодолимый конфликт.
Конституция предусматривает три основания роспуска Думы.
Первое основание закреплено в ст. 111 Конституции. По данной статье предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом не позднее двухнедельного, срока после вступления его в должность или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Думой. Последняя обязана рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает ее новые выборы.
Дума вправе отклонить предложенную Президентом кандидатуру, после чего Президент вносит на рассмотрение Думы ту же самую или новую кандидатуру. Попытка Думы оспорить право Президента на повторное внесение ранее внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. Суд указал, что положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент при внесении в Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.
Второе основание роспуска Думы предусмотрено ч. 3 ст. 117 Конституции и связано с выражением недоверия Правительству РФ. Дума большинством голосов может выразить недоверие Правительству, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В случае если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу.
Третье основание роспуска Думы зафиксировано в ч. 4 ст. 117 Конституции. Председатель Правительства РФ может, поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству по собственной инициативе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов.
Обращает на себя внимание разница «весовых категорий» Президента и Думы в вопросе о недоверии Правительству. Если для Президента решение Думы о недоверии Правительству — не более чем информация к размышлению, то для Думы — прямая дорога к роспуску. Конституция не предусматривает участия Думы в формировании Правительства, однако по требованию Председателя Правительства Дума обязана выражать ему доверие, в противном случае также может быть распущена.
Подобного рода «правовые механизмы», а точнее сказать — «юридические капканы», несут на себе явный отпечаток кризиса, в условиях которого принималась Конституция, и не свидетельствуют о сбалансированности разделения властных полномочий.
Статья 109 Конституции предусматривает определенные гарантии против произвольного роспуска Думы. Она не может быть распущена: по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение года после ее избрания;
· с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
· в период действия на всей территории Российской Федерации военного и ли чрезвычайного положения;
· в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
Статья 111 Конституции сконструирована таким образом, что заставляет Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства, либо сознательно пойти на самороспуск. Таким образом, Президент всегда имеет безотказный механизм роспуска парламента — достаточно лишь трижды предложить для назначения кандидатуру, заведомо неприемлемую для депутатов.
Не получив согласия парламента, Президент назначает Председателя Правительства, причем это решение не требует подтверждения со стороны вновь избранной Думы. Правительстве слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, а не перед Думой (ст. 116 Конституции). Таким образом, Дума фактически лишена конституционных рычагов влияния на деятельность Правительства, за исключением дачи согласия на назначение его Председателя.
Дума может выразить недоверие Правительству, однако окончательное решение вопроса находится в компетенции Президента, который вправе в любой момент отправить Правительство в отставку по собственной инициативе, не спрашивая на то согласия Думы. Таким образом, постановка Думой вопроса о недоверии Правительству означает лишь автоматическую постановку вопроса о собственном роспуске.
Наконец, в минимальной степени влияя на состав Правительства и его деятельность, Дума обязана по требованию Председателя Правительства выражать доверие Правительству, и в случае отказа в доверии также может быть распущена Президентом.
В практике деятельности Думы была ситуация, когда после выражения недоверия Правительству в связи с трагическими событиями в Буденновске перед Думой на следующий же день был поставлен вопрос о доверии Правительству. Палата оказалась перед нелегким выбором: сознательно пойти на самороспуск либо продемонстрировать свою полную беспринципность. Кризис власти в данном случае был разрешен путем взаимных уступок: Дума фактически аннулировала свое первоначальное голосование о недоверии, а Председатель Правительства отозвал письмо с постановкой вопроса о доверии Правительству.
Перед проблемой необычайной легкости своего роспуска Дума была вынуждена принять меры «процедурной самозащиты». Согласно ее Регламенту при постановке вопроса о доверии Правительству Дума вправе взять время для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии.
При голосовании по данному вопросу первой голосуется формулировка, внесенная Председателем Правительства, — «Выразить доверие Правительству Российской Федерации». Если решение не принято, на голосование ставится другая формулировка. «Отказать в доверии Правительству Российской Федерации». Если решение ни по одной из альтернативных формулировок не принято, рассмотрение вопроса прекращается.
Совершенно очевидно, что Регламент Думы создал в данном случае «процедурный тупик», позволяющий уйти от принятия какого-либо решения. Однако, учитывая правовую незащищенность Думы, существование подобной самозащиты оправданно.
Рассмотренные конституционные нормы о роспуске Думы свидетельствуют, по нашему мнению, о серьезном нарушении баланса властей в Конституции, явном доминировании президентской власти над представительной. Указанная особенность Конституции связана, безусловно, с историческими обстоятельствами ее принятия: президентско-парламентским кризисом сентября — октября 1993 г. Однако избранный метод решения проблемы — чрезмерное усиление президентской власти при существенном ослаблении правовых позиций парламента — вряд ли дальновиден.