Автономная область и автономной округ как субъекты РФ,
В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.
Еврейская автономная область является одной из форм национальной государственности народов Российской Федерации - национально-государственным образованием. Прежде она входила в состав Хабаровского края. В настоящее время в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" <*> она была выведена из состава края и включена в Российскую Федерацию непосредственно.
Автономный округ - национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Автономный округ является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. До 1990 г. автономные округа находились в составе краев или областей. Законом от 15 декабря 1990 г. автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации - через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. входит непосредственно в состав Российской Федерации.
Однако действующая Конституция Российской Федерации такой возможности не предусматривает. В ней указывается (ч. 4 ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. В ней также указывается (ч. 3 ст. 67), что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.
Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. Семь из 10 автономных округов имеют территорию от 181,5 тыс. кв. км (Ненецкий) до 860,2 тыс. кв. км (Таймырский), причем пять из них - более полумиллиона квадратных километров. В то же время только в одном из них, Ханты-Мансийском, население составляет более полумиллиона человек.
В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы; в Корякском - коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском - чукчи, эскимосы, эвены, коряки и юкагиры.
Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; другими федеральными актами.
Согласно Конституции РФ (ст. 66), по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.
Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Устав в соответствии с Конституцией РФ и Федеративным договором закрепляет за автономной областью, автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.
Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены с согласия автономной области, автономного округа.
Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.
Автономная область, автономные округа образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, Федеративного договора; уставов автономной области и автономных округов.
Действующая Конституция Российской Федерации обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции РФ. Для этого от автономий избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти автономной области и автономных округов пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.
Автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в Уставе Иркутской области (гл. 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является ее субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Законы области в части полномочий, переданных автономным округам в соответствии с двусторонними соглашениями, обязательны для исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Конституция РФ и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляет предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе. Эти вопросы решаются как федеральными органами, так и органами автономной области и автономных округов. Вопросы, относящиеся к ведению самих автономий и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются ими самими.
В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вопросами совместного ведения Российской Федерации и автономий в ее составе в этой сфере являются также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов власти и местного самоуправления.
В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются кодексами, законами Российской Федерации и правовыми актами автономной области, автономных округов. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий в составе Российской Федерации с учетом необходимости сохранения и поддержания исторически сложившихся традиционных форм хозяйствования и использования природных ресурсов на соответствующих территориях.
Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.
Согласно Конституции РФ (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Правда, согласно Федеративному договору, по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти автономной области осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, а органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, а также договорами с краями и областями, в состав которых входят автономные округа. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с п. 1 Раздела второго Конституции РФ в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ.
Законопроекты по предметам совместного ведения направляются федеральными органами государственной власти автономной области, автономным округам для обсуждения и представления ими своих предложений.
Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Это исключительные полномочия органов государственной власти автономий.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти автономной области, автономных округов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы исполнительной власти автономий в составе Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти тоже могут передать им осуществление части своих полномочий.