Правительство России: образование, статус, прекращение полномочий
Одной из отличительных особенностей Конституции России 1993 года является практически полное отсутствие правового регулирования организации второго уровня государственной власти в Российской Федерации - уровня ее субъектов. Конституция содержит лишь норму, устанавливающую, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации).
На протяжении почти шестилетнего периода государственного строительства России названный федеральный закон отсутствовал. В этот переходный период субъекты Российской Федерации самостоятельно отстраивали механизмы и формы осуществления государственной власти. В этом процессе, казалось бы, не должно было быть никаких трудностей. Очевидно, что государственная власть в субъектах Федерации должна строиться на принципах демократического, федеративного, социального, светского государства с республиканской формой правления, признающего человека, его права и свободы высшей ценностью, построенного на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При этом государственная власть должна опираться на народ как на единственный источник власти, исходить из единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, верховенства на всей территории Российской Федерации федеральной Конституции и законов.
Определяющими организационными идеями, на которых строилась система государственной власти в субъектах Федерации, как можно предположить, являлись три: федерализм, республиканская форма правления и принцип разделения властей. Другие основополагающие начала относятся скорее не к организации государственной власти, а характеризуют политический режим. Две из основных организационных идей являются безусловными: трудно предположить, что субъект Российской Федерации будет подвергать сомнению как федеративное устройство России, так и республиканские начала в организации государственной власти. В противном случае это повлекло бы за собой немедленные санкции со стороны Федерации.
Другое дело - принцип разделения властей. Как известно, в различных правовых культурах он имеет различные интерпретации. Во многом формы закрепления принципов разделения властей, единства государственной власти, конструирование системы "сдержек и противовесов" носят субъективный характер. Это со всей очевидностью проявилось при установлении системы органов государственной власти субъектов Федерации. Автор насчитывает свыше десятка различных моделей осуществления государственной власти в субъектах Федерации, отличных от модели, конституционно закрепленной для федерального центра. К сожалению, как показывает анализ, не все из них отвечают требованиям сбалансированности ветвей власти, компетентной и ответственной деятельности государственных органов.
19 октября 1999 года вступил в силу Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Казалось бы, этот важнейший документ, нормирующий организацию государственной власти, должен был положить конец "региональной вольнице" в России. Однако закон по порядку его принятия и по содержанию вызывает ряд принципиальных вопросов.
Первое. Данный Федеральный закон был отклонен Советом Федерации. Тем не менее, Государственная Дума, используя полномочия, предоставленные ей ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации, при повторном голосовании большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы приняла закон. В соответствии с п. н) ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совет Федерации, в силу особенностей своего формирования, призван в равной мере отражать интересы всех субъектов Федерации. К сожалению, действующее федеральное законодательство о принципах и порядке разграничения полномочий в сфере совместного ведения не устанавливает особенностей процедуры прохождения принятых в вопросах совместного ведения законов в палатах Федерального Собрания, а именно, - обязательное одобрение их Советом Федерации.
Второе. Установлено, что закон вступает в силу со дня его официального опубликования (п. 2 ст. 31). В то же время, статьей 30 закона предусмотрено, что в целях приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с данным законом и обеспечения преемственности власти устанавливается переходный (для чего?) период - два календарных года со дня вступления в силу закона. Таким образом, из текста закона вытекает, что: он вступает в силу со дня его официального опубликования, что означает, что все остальные нормативные акты ниже уровня федерального закона не должны применяться в части, противоречащей ему; в то же время установлен двухгодичный переходный период для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с данным законом. На наш взгляд, исходя из требований юридической логики, этот закон следует рассматривать в качестве правового ориентира, которым должен руководствоваться законодатель субъекта Федерации, принимая те или иные изменения в свою конституцию (устав); он вступает в свою непосредственную юридическую силу и подлежит применению юрисдикционными органами по истечении двух календарных лет со дня официального опубликования.
Более того, п. 1 ст. 31 Федерального закона об общих принципах установлено, что со дня вступления в силу этого закона (т.е. со дня его официального опубликования - 19 октября 1999 года) признается утратившим силу Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Но этот Закон Российской Федерации уже был признан утратившим силу с 1 января 2000 года Федеральным законом "О введении в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации"! Следовало ли федеральному законодателю так торопиться, тем более, что Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" уже давно (с 1993 года) не применяется в силу его противоречия Конституции Российской Федерации и регулирования соответствующих общественных отношений конституциями (уставами) субъектов Федерации.
Третье. Данный закон вообще не содержит общих принципов организации! Он говорит лишь о принципах деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, к числу которых относит: государственную и территориальную целостность Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ст. 1). Внутренняя структура данного документа также не позволяет выделить общие принципы организации: она традиционна для предыдущего "советского" законодательства: глава 1 озаглавлена "Общие положения", глава 2 - "Законодательный (представительный) орган государственной власти", глава - 3 "Органы исполнительной власти", глава 4 - "Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации", глава 5 - "Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Четвертое. К числу существенных недостатков данного закона следует отнести излишнюю детализацию организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, вряд ли относится к общим принципам организации органов государственной власти субъектов Федерации закрепление права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) "обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" (п. 5 ст. 23), установление права присутствовать на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или лиц, уполномоченных указанными руководителями (п. 7 ст. 23) и т.д.
И, наконец, рассматриваемый закон содержит ряд совершенно недееспособных на сегодняшний день норм. Так, законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации может досрочно прекратить свои полномочия по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) в случае принятия данным органом закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащего конституции (уставу) субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения (п. 2 ст. 9). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) в случае издания им актов, противоречащих конституции (уставу) субъекта Федерации, если такие противоречия также установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) не устранит их в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. При этом такое решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) (п.п. 2, 5 ст. 19). Такими соответствующими судами согласно законодательства Российской Федерации являются только конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, которые существуют лишь в незначительном числе субъектов Федерации и создание которых относится лишь к праву, а не обязанности этих субъектов.
В заключение хотелось бы отметить следующее. Несмотря на значительные недостатки, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" представляет собой существенный шаг вперед в развитии российского конституционного права: впервые в истории постсоциалистической России на федеральном уровне осуществлено правовое регулирование второго уровня государственной власти - принципов организации государственной власти субъектов Федерации. Можно выделить два несомненных достоинства данного закона: он подтвердил возможность существования различных моделей организации государственной власти в субъектах Федерации, а также установил конституционно-правовую ответственность государственных органов власти и должностных лиц субъектов Федерации.
Как представляется, закон уже в ближайшее время ждут существенные изменения. Одни из них будут направлены на усиление исполнительной вертикали власти, другие - на концептуальное уточнение предмета его правового регулирования - будут выделены общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, а закон избавится от лишнего "балласта".