Вопрос 10. Конституции (уставы) субъектов РФ, как ИКП
В ст. 5 Конституции РФ установлено, что республика "имеет свою конституцию и законодательство", а другие субъекты "имеют свой устав и законодательство".
Наличие у республики конституции напрямую вытекает из ее статуса как государства, обязательным атрибутом которого является наличие высшего на своем уровне основного закона - конституции.
Другие субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы.
Конституция и устав по своему назначению и сущности равнозначны. Уставы некоторых областей и других субъектов, как и ряд конституций республик, именуются (в скобках) основными законами.
Особое место конституций и уставов в системе законодательства субъектов прямо вытекает из положений ст. 5 федеральной Конституции, где конституция и устав не охвачены общим понятием "законодательство".
В ст. 66 Конституции РФ закрепляется, что статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики, а статус других субъектов Федерации - федеральной Конституцией и уставом соответствующего субъекта. Эти положения свидетельствуют об учредительном характере конституций и уставов субъектов и вместе с тем о его неразрывной связи с учредительной природой федеральной Конституции.
Именно совокупным действием учредительной власти Федерации и ее субъектов в полной мере определяется статус субъекта, основы его устройства, организация системы власти, полномочия субъекта.
Принятие Конституции и устава отнесено к исключительным предметам ведения самого субъекта, но с условием соответствия их положений Конституции РФ, основам ее конституционного строя, ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ" и других ФЗ. Поэтому вполне правомерно, что в конституциях и уставах субъектов воспроизводятся основные принципы основ конституционного строя, правового статуса личности, федеративного устройства, закрепленные в федеральной Конституции.
Естественно, включение в конституцию и устав этих общефедеральных начал устройства государства и общества каждым конкретным субъектом не означает, что он их самостоятельно учреждает. В силу прямого действия Конституции РФ на всей территории страны ее принципы и начала реализуются непосредственно в каждом субъекте. Однако их отражение в конституциях и уставах субъектов имеет важное значение для целостной правовой характеристики статуса субъекта, основных начал его устройства, положения человека и гражданина. Таким путем обеспечивается правовая форма распространения основных начал федеральной Конституции на уровень субъектов, что необходимо для сохранения единства правовой системы государства.
Отражение принципов федеральной Конституции в учредительных актах субъектов выступает непосредственной юридической основой обязанности всех органов гос. власти каждого конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные механизмы защиты, но и те, которые есть на уровне субъектов Федерации. Имеет значение и то обстоятельство, что через конституции и уставы субъектов положения федеральной Конституции, реализуемые на региональном уровне, становятся более близкими и понятными населению субъекта.
В силу верховенства и прямого действия Конституции РФ её положения обязательны для субъекта, даже если они и не отражены в Конституциях (Уставах) субъектов РФ.
Так, например, в Уставе Костромской области права и свободы человека и гражданина не перечисляются, а отмечается, что на территории области человек и гражданин обладают правами и свободами, несут равные обязанности, определенные Конституцией РФ, федеральными и областными законами, а также нормами международного права. В других конституциях и уставах права и свободы, закрепленные в федеральной Конституции, перечисляются подробно. Однако такая различная форма закрепления ни в какой мере не отражается на реальном статусе личности.
Более высокий уровень учредительной власти субъектов при принятии своих конституций и уставов характерен для закрепления тех правоположений, которые отнесены к их исключительному ведению и по которым они вправе осуществлять собственное правовое регулирование (т.е. в рамках ст. 73 Конституции РФ). В этих пределах субъект самостоятельно разрабатывает свою конституцию (устав): ее структуру, содержание, систему органов, их наименования, полномочия, конкретное выражение принципа разделения властей, избирательную систему, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления и решает др. вопросы, входящие в сферу его исключительной компетенции, определяет характер и полноту правового отражения начал, лежащих в основе федеральной Конституции.
По отношению ко всем другим-нормативным правовым актам субъекта Федерации конституция, как и устав, обладает высшей юридической силой.
Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут противоречить конституции или уставу.
В некоторых республиках и областях имеются соответственно конституционные и уставные суды. Они разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям и уставам.
По своей структуре конституции и уставы (в Республике Калмыкия такого рода акт называется Степное Уложение) имеют как общие черты, так и различия. Во всех указанных актах имеются, как правило, небольшие преамбулы, не одинаковые по своему содержанию. Большинство конституций и уставов делятся на разделы, разделы - на главы, главы - на статьи. Некоторые акты содержат по два раздела, подобно тому, как это сделано в федеральной Конституции. (Напр., Республики Северная Осетия - Алания, Ингушетия.) Однако в некоторых конституциях и уставах насчитывается большее количество разделов. Так, в конституции Республики Карелия 7 разделов, Башкортостан - 6, Татарстан - 8, Саха (Якутия) - 9, в Уставах Воронежской и Калининградской областей - по 8. Подавляющее большинство уставов и некоторые конституции делятся только на главы, а Степное Уложение Республики Калмыкия - только на статьи.
Различна и последовательность глав. Так, обычно в качестве первого раздела, главы закрепляются нормы об основах конституционного строя (гос-ного и общественного строя; общие положения). Однако в некоторых уставах на первое место ставится глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина (напр., уставы Курской и Воронежской областей). Некоторые конституции и уставы имеют главы, не типичные для большинства такого рода актов. Так, в конституции Республики Саха (Якутия) есть главы "Внешние связи республики", "Экономическая основа республики", в уставе Приморского края -"Избирательная система", в уставе Саратовской области - "Финансы области", "Социальная сфера", "Обеспечение порядка и безопасности" и проч.
Установлен и особый порядок принятия конституций и уставов субъектов, их пересмотра, изменения, внесения поправок.
1. Принятие конституции и устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа субъекта, причем по решению, принятому не менее чем 2/3 от общего числа депутатов, т.е. квалифицированным большинством. Конституции многих республик приняты, как отмечается в их преамбулах, народом данной республики. В Конституции Республики Ингушетия прямо предусмотрено, что новая Конституция принимается на основе всенародного референдума.
В некоторых уставах записано, что они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта.
В ряде уставов закреплено, что принятию нового устава обязательно должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на народное обсуждение либо на консультативный референдум (Волгоградская область).
Возможность проверки соответствия конституций и уставов субъектов Федерации посредством
конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом РФ. При этом положения конституций и уставов, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125).
Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности отдельных положений уставов некоторых
республик и областей.
Однако на практике в обеспечении соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральной Конституции было много проблем. Некоторые положения названных актов противоречили Конституции России. Причиной этого явилось то, что конституционное законодательство в республиках и другие субъектах опережало конституционное строительство в самой Федерации. Имели значение и длительный перерыв в работе Конституционного Суда РФ, и отсутствие механизма, обеспечивающего реализацию постановлений Конституционного Суда.
В последнее время проделана значительная работа по приведению в соответствие с федеральной Конституцией всех противоречащих ее нормам положений, содержавшихся в конституциях и уставах субъектов, по обеспечению механизма реализации соответствующих постановлений Конституционного Суда РФ.