Влияние Конституционного Суда на правотворческий процесс. Решения, правовые позиции и конституционно-судебные рекомендации Конституционного Суда
По самой природе, сущностным характеристикам и результатам деятельность КС РФ не исчерпывается правоприменением. Она имеет значительно более сложный характер: получая институциональное оформление прежде всего как правоприменительный юрисдикционный процесс, конституционное правосудие - и это становится все более очевидным для отечественной юриспруденции – по своим правовым характеристикам близко к правотворчеству.
В контексте общемировой конституционной практики должен оцениваться и характер воздействия конституционного правосудия на правотворческий процесс. Конечно, роль Конституционного Суда в правотворчестве довольно специфична, она предполагает, прежде всего, применение конституционных норм, их истолкование, в том числе в системных взаимосвязях с проверяемыми и иными нормами отраслевого законодательства. На этом основании некоторые авторы делают вывод, что Конституционный Суд не создает новых норм, а выступает лишь в роли некоего "блюстителя юридической строгости правовой системы, института, в определенной мере сдерживающего и дисциплинирующего законодательную и исполнительную власть в их правотворческой деятельности", "раздвигает или уточняет содержание сформулированного в Конституции нормативного установления исходя из его буквы и смысла с целью наиболее точного понимания и единообразного применения толкуемого конституционного положения".
В итоге решения Конституционного Суда рассматриваются лишь в качестве источника науки конституционного права, не носящего свойств правовой нормативности[8].
Между тем деятельность Конституционного Суда РФ играет значительную роль не только в развитии конституционно-правовой науки, но и в становлении и развитии современного российского конституционализма, Конституции РФ и конституционного законодательства, а посредством этого - и отраслевого законодательства. Признавая ту или иную норму неконституционной, Конституционный Суд лишает ее юридической силы (ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"), т.е. отменяет ее. Уже отсюда следует, что соответствующее решение Конституционного Суда не лишено свойств нормативного акта, направленного, как известно, на установление либо изменение, отмену правовых норм или на изменение сферы их действия.
Вместе с тем данный способ конституционно-судебного воздействия на правовую систему не является единственным. В связи с этим интересно обратить внимание на предложенное А.Н. Верещагиным видение конституционно-судебного правотворчества. Когда суд лишает силы определенную норму, это зачастую ведет к ее автоматической замене другой нормой. При этом характер вновь появившейся нормы отражает природу той, которая была отменена с позиций своего рода "нормативной симметрии", когда нормы определенных типов коррелируют друг с другом: например, отмененные запретительные нормы порождают возникновение дозволительных и наоборот[9].
Между тем функции Конституционного Суда не исчерпываются данным способом реализации конституционного контроля; они включают, например, конституционное истолкование норм отраслевого законодательства и основанную на этом (как, впрочем, и сложившейся правоприменительной практики) их конституционную "рихтовку", т.е. доведение отраслевого законодательства посредством его истолкования без вторжения в букву закона до уровня требований конституционных принципов и ценностей, должных получать воплощение в соответствующей сфере отраслевого правового регулирования. А это уже - вопрос не корреляции, а корректировки нормативной правовой среды. И такую корректирующую функцию относительно нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти, а также сложившейся правоприменительной практики (включая практику органов судебной власти) осуществляет Конституционный Суд.
Именно этим - специфическими характеристиками конституционных полномочий по конституционно-судебному контролю, а не наличием или отсутствием у КС РФ правотворческих функций в их классическом проявлении - определяется его роль в нормативном правовом пространстве государства и, в конечном счете, в правотворческом процессе. Все это как раз и позволяет дать определение Конституционному Суду как квазиправотворческому органу, имея в виду, что "квази"-характеристикой подчеркивается не мнимый, а лишь специфический, не классически-правотворческий статус данного органа[10].
Нормативность и доктринальность - это не две самостоятельные характеристики решений Суда. Они существуют в единстве, что дает некое новое, интегральное качество данного вида актов - их нормативно-доктринальную природу. Это означает, что, во-первых, нормативные начала решений Конституционного Суда, обладая высокой степенью информационно-правовой насыщенности и обобщенности, способностью отражать посредством своих конституционно-интерпретационных характеристик высшие конституционные ценности на основе выявленного в решении Суда баланса государственных (публичных) и частных интересов, воплощая в себе слияние научно-теоретических подходов с реальной практикой современного конституционализма и международно-правовой регламентацией, во многом приобретают признаки конституционной доктрины. Во-вторых, заложенные в решениях Конституционного Суда подходы, идеи и принципы, сформулированные на основе Конституции РФ, придают доктринальным началам решений Конституционного Суда качества их общеобязательности, нормативной доктринальности.
Нормативно-доктринальной природой решений Конституционного Суда предопределяется двойственное назначение данных актов в системе источников права и правовой системе в целом. Решения КС РФ всегда содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного характера), ориентированную на сферу конституционного регулирования. В этом смысле решения Конституционного Суда - безусловный источник конституционного права: они обладают конституционной природой в силу своих собственных характеристик, независимо от предмета конституционного контроля и в данном качестве всегда являются - в единстве с Конституцией - конституционными источниками права.
Яркий пример конституционного обоснования отраслевых институтов и категорий - проведенное Конституционным Судом РФ в целом ряде его решений исследование понятия налога как публично-правовой категории. Что касается новых понятий и категорий, то, например, КС РФ впервые дал конституционно-правовое обоснование не имевшей на тот момент законодательного закрепления категории муниципальной власти как особой формы публичной власти[11]. В другом постановлении КС РФ обосновал конституционно-правовую природу категории "свобода договора", указав, что она вытекает из взаимосвязанных положений ст. 8, 34 и 35 Конституции РФ[12]. В Определении КС РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О был обоснован конституционный характер не получившей прямого (терминологического) закрепления в Основном Законе категории "прожиточный минимум", сделав при этом важный вывод, что показатели прожиточного минимума входят в нормативное содержание конституционного права на социальное обеспечение[13].
В признании решений КС РФ в качестве нормативно-доктринальных источников права - ключ к преодолению крайних позиций, которые, с одной стороны, определяют их значение лишь как носителей теоретически значимых идей, принципов, конституционных доктрин как источников науки конституционного права и, с другой стороны, рассматривают решения Конституционного Суда исключительно в нормативно-правовой плоскости[14], причем чаще всего - лишь как источников конституционного права.
Юридическая природа решений Конституционного Суда как источников права непосредственно связана с получающими отражение в них правовыми позициями[15]. В конечном счете именно правовые позиции, с одной стороны, придают решениям Конституционного Суда юридические (нормативно-правовые) качества источников права, а с другой - предопределяют конституционно-доктринальную природу данного вида правовых источников, что порой, при недостаточном учете особенностей этого нового для нас явления правовой жизни, становится причиной сомнений в правомерности отнесения судебных актов к источникам права.
При этом подчеркнем особо: в правовой позиции Конституционного Суда отражается суть принятого решения. Однако источником права является не сама по себе правовая позиция, а решение Конституционного Суда, в котором она сформулирована[16].
Следует обратить внимание на такое свойство правовых позиций, как их юридическая обязательность. Правовые позиции КС РФ имеют такую же юридическую силу, как и сами его решения. В Определении КС РФ от 8 октября 1998 г. N 118-О был сформулирован принципиальный подход в отношении обязывающего значения правовых позиций, согласно которому положения мотивировочной части постановления Конституционного Суда, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы КС РФ, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию Суда и также носят обязательный характер[17]. Официальный, обязательный характер, пожалуй, в наибольшей степени сближает правовые позиции КС РФ с требованиями правовых норм. При этом вряд ли можно согласиться с попытками деления правовых позиций Конституционного Суда на юридически обязательные (например, те, которые сформулированы в постановлениях о толковании Конституции, а также содержатся в резолютивной части иных постановлений), и на правовые позиции, имеющие рекомендательный, ориентирующий характер. Но это не исключает, что в общем массиве правовых позиций КС РФ возможно выстраивание определенной иерархической системы, где безусловный приоритет принадлежит правовым позициям о толковании Конституции: по юридической силе они фактически находятся на одном уровне с Конституцией.
Обобщающий характер правовых позиций также представляет важную их особенность. Они лежат в основе решений Конституционного Суда, хотя по своему объему содержание решений (постановлений, определений) заметно шире, богаче и не сводится только к сформулированным в них правовым позициям. Правовые позиции определяют внутренний смысл решений Суда, выражают юридическую сущность принятого судебного решения.
Специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционно-судебного правосудия на правовую систему является формулирование КС РФ по итогам рассмотрения дела рекомендаций законодателю, которые хотя и не имеют непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым - создать угрозу нарушения конституционных прав и свобод.
В этом плане рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными.