Оценки затрат и результатов в государственных и муниципальных секторах экономики

Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определять их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод.

Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частном секторе. В том и другом случаях требуется как можно полнее и точнее определить:

· компоненты затрат,

· круг последствий, результатов, к которым они приводят,

· экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе,

· чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами.

Однако решаются эти задачи по-разному. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном — из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Издержки и выгоды общественного сектора должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками. Отсюда следует, что и компоненты затрат, и достигаемые результаты следует оценивать с учетом внешних эффектов.

Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожидать, что она включит соответствующие потери общества в состав собственных издержек. Ведь даже при условии, что владельцы проживают в той же местности, они несут лишь ничтожную часть общих потерь.

Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналий должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвеча­ет интересам общества.

В то же время в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные внешние эффекты. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналий означают прирост благосостояния.

Учет экстерналий может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов. Для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми.

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными из­держками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные, и т.п.

Производительность — это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции, как таковой, то при анализе результативности — скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.

Здесь следует особо отметить, что именно последний показатель, а именно результативность должен выбираться исходным и приоритетным (с позиции целеположения) при подготовке рациональных решений в рамках экономики общественного сектора. Именно на основе критерия результативности уже в дальнейшем решается проблема достижения высокой производительности, а также экономического подбора необходимых ресурсов.

Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены. Для оценки производи­тельности наряду с этим требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т.д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг.

Для оценки результативности невозможно ориентироваться на универсальные показатели прибыльности, что позволяет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости реагирования на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.

Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значение и для совершенствования существующих систем обслуживания. Для получения соответствующей информации могут проводиться опросы населения.

Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.

Термином «анализ издержек и результативности» обозначается совокупность аналитических приемов, которые позволяют определять расходы ресурсов на достижение специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оп­тимальные, с этой точки зрения, решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они непосредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разнородных результатов между собой.

Анализ издержек и результативности целесообразен, когда установлены лимиты средств, и проблема состоит в улучшении их использования в каждой из сфер деятельности. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в обеих сферах.

В случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности, который представляет собой несколько усложненную модификацию анализа издержек и результативности.

Различие между ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результатов. Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффициентов, определяемых чаще всего экспертным путем.

Для оптимизации общественных расходов требуется не только наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Для этого необходимо сопоставлять между собой принципиально разные по своему характеру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выйти за рамки анализа издержек и результативности.

В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной форме, а результаты — в натуральной форме или с помощью специально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и резуль­таты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной денежной форме, подобно тому как это происходит в предпринимательском секторе с помощью рыночных цен. Решение данной задачи достигается на основе оценочных процедур, которые носят название анализ издержек и выгод.

В анализе издержек и выгод следует применять оценки, адекватные реальным предпочтениям конкретного общества и практике общественного выбора. Если общество на деле оценивает даже незначительное продление жизни любого из своих членов неизмеримо выше, чем работу музеев, это значит, что оно предпочитает распродать музейные ценности ради закупки дополнительных лекарств и медицинской аппаратуры.

Еще одна проблема при реализации программ общественных расходов, как уже отмечалось, состоит в возникновении внешних эффектов, которые могут иметь разную природу. В частности, если в результате реализации программы общественных расходов произойдет перемещение спроса от одних предприятий к другим, то подобные внешние эффекты имеют перераспределительный характер, и поэтому они могут не учитываться при определении общественных издержек и выгод, в отличие от тех внешних эффектов, которые оказывают влияние на общую эффективность использования ресурсов (согласно правилу Калдора—Хикса) и соответственно требуют своей оценки.

При этом издержки и выгоды могут быть осязаемы и неосязаемы при отсутствии рыночных проявлений. «Теневые» цены — это цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов формировались на совершенных рынках. Подобные расчеты дают возможность оценить, во сколько обществу обходится реальная стоимость проекта и от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради реализации данного проекта общественных расходов. Иными словами, это можно определить как альтернативную стоимость проекта, которая может оказаться как завышенной, так и заниженной. При этом также важна оценка неосязаемых благ, которую можно провести с помощью экспертных оценок или интервью. Некоторые возможности по оценке неосязаемых общественных благ дает ситуация, в которой они становятся заменителями частных благ и/или используются в качестве ресурса при производстве обычных товаров и услуг.

Еще можно отметить, что при проведении анализа издержек и выгод их следует привести к одному моменту времени. Это очень важно, поскольку обладание некоторыми благами в данный момент времени может оцениваться потребителями выше, чем перспектива их получения в будущем через n-eколичество лет, и поэтому не так привлекательно могут выглядеть проекты общественных расходов, требующие больших начальных инвестиций, но приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем. В то же время для учета риска и неопределенности при составлении программ общественных расходов принято прорабатывать различные сценарии осуществления проектов. Обычно это «оптимистичный», «пессимистичный» и «средний» сценарии, которые можно сравнивать между собой для принятия и корректировки соответствующих решений.