Контрмеры - это меры, принимаемые государством в отношении правонарушителя в рамках международного права. Контрмеры подразделяют на реторсии и репрессалии. 37 страница
│ственной службы:│ \ └─────────────────┘
└────────────────┘ \┌───────────────────┐
│ правоохранительная│
│ служба │
└───────────────────┘
Содержащееся в ст. 6 Закона N 58-ФЗ (в редакции Закона от 6 июля 2006 г. N 105-ФЗ) определение военной службы является ориентиром для дальнейшего законотворчества и должно применяться со дня вступления в силу федерального закона о военной службе (ст. 19 Федерального закона N 58-ФЗ в ред. Федерального закона от 6 июля 2006 г. N 105-ФЗ <1>). Иными словами, ст. 19 Закона "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо предусматривает принятие нового федерального закона "О военной службе". Указанный Закон определяет, что военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации <2>, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 6 июля 2006 г. N 105-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам прикомандирования и перевода военнослужащих, а также приостановления военной службы" // Парламентская газета. 2006. N 118; Российская газета. 2006. N 152; СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3123.
<2> См. также аналогичную норму п. 4 ст. 42 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".
Подчеркнем, что в приведенном определении, в отличие от иных норм действующего законодательства, прямо указано, что военная служба может исполняться лишь гражданами РФ. В этой связи диссонансом выглядит ст. 18.1 того же Закона, устанавливающая, что в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. Представляется, что отдельные статьи закона, представляющие собой оговорки, недопустимы.
Поскольку военная служба учреждается в государственных организациях (в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах), решающих задачи в области военной безопасности государства, постольку она является видом государственной службы. В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий "государственная служба" и "государственный служащий", закрепленных в федеральных законах, что объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее прохождения и прекращения.
В настоящее время применяется определение военной службы, содержащееся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с ней военная служба - это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее - другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.
Сравнительный анализ определений, содержащихся в Законе N 58-ФЗ и в Законе N 53-ФЗ, показывает, что:
1) военная служба может осуществляться и не на воинских должностях (ст. 6 Закона N 58-ФЗ и п. 4 ст. 42 Закона N 53-ФЗ);
2) Закон N 58-ФЗ относит к военной службе только профессиональную служебную деятельность граждан. Закон N 53-ФЗ различает два вида военной службы: военную службу в добровольном порядке (по контракту) <1> и военную службу по призыву (т.е. регулирует элемент воинской обязанности <2> - прохождение военной службы по призыву). При этом граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой (АГС) <3> в соответствии с Конституцией РФ <4> и федеральным законом <5>.
--------------------------------
<1> Вполне очевидно, что профессиональной деятельностью можно назвать только военную службу в добровольном порядке (по контракту), поскольку она осуществляется на постоянной основе и требует от проходящих ее лиц определенного уровня профессиональной подготовки (профессионализма).
<2> Воинская обязанность граждан РФ предусматривает: а) воинский учет; б) обязательную подготовку к военной службе; в) призыв на военную службу; г) прохождение военной службы по призыву; д) пребывание в запасе; е) призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. В период мобилизации, в период военного положения и в военное время воинская обязанность граждан определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и также предусматривает: а) призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время; б) прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время; в) военное обучение в период военного положения и в военное время.
<3> Желающих пройти альтернативную гражданскую службу (АГС) в РФ сравнительно немного - за весь период с момента ее введения в 2004 г. на АГС было направлено чуть более 1,5 тыс. человек. При этом на военную службу за тот же период были призваны 1,88 млн. человек. АГС в России в настоящее время проходят 940 человек. При этом за пять лет от прохождения такой службы уклонились 329 человек. По итогам осеннего призыва 2008 г. всего восемь человек уклонились от прохождения АГС.
<4> См.: пункт 3 ст. 59 Конституции РФ: "Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой".
<5> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" (с изм.) // Парламентская газета. 2002. N 142 - 143; Российская газета. 2002. N 138 - 139; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3030.
3) Закон N 53-ФЗ допускает исполнение военной службы как бипатридами (т.е. гражданами РФ, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства), так и иностранными гражданами <1>.
--------------------------------
<1> Буквальное толкование ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" показывает, что апатриды (лица без гражданства) не могут поступить на военную службу.
Иными словами, иностранные граждане имеют право поступления лишь на один вид федеральной государственной службы - военную службу по контракту. В определении военной службы как особого вида федеральной государственной службы прямо указано, что иностранные граждане могут исполнять ее лишь в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках <1> и воинских формированиях <2>.
--------------------------------
<1> К другим войскам относятся внутренние войска Министерства внутренних дел РФ и войска гражданской обороны.
<2> К воинским формированиям относятся инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти.
Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <1> были синхронно внесены изменения и дополнения в ряд законов РФ, вступившие в силу с 18 ноября 2003 г., что привело к созданию законодательных основ для поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождения ими военной службы <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (с изм.) // Парламентская газета. 2003. N 212; Российская газета. 2003. N 234 (доп. выпуск); СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4437.
<2> Соответствующие новеллы, касающиеся вопросов поступления иностранных граждан на военную службу, прохождения ими военной службы и статуса военнослужащих - иностранных граждан, были внесены в следующие Федеральные законы: "Об обороне" (п. 2 ст. 12); "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15); "О воинской обязанности и военной службе" (преамбула, ст. ст. 2, 5, 32, 33, 34, 37, 38, 40, 41, 42); "О статусе военнослужащих" (преамбула, ст. ст. 1, 2, 10, 13, 15, 16, 19, 20, 23, 26); "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 18.1). Закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" дополнен ст. 28, распространившей положения указанного Закона на иностранных граждан, проходивших военную службу в Российской Федерации, и членов их семей. В Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ст. ст. 5, 6, 15) внесены изменения и дополнения, касающиеся вопросов временного пребывания и временного проживания указанных граждан в Российской Федерации.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> ввел норму, позволяющую иностранным гражданам <2> проходить военную службу по контракту на должностях солдат и сержантов.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм.) // Парламентская газета. 2002. N 144; Российская газета. 2002. N 140; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
<2> В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Как отмечают некоторые исследователи, несмотря на то что ст. 3 Закона N 115-ФЗ предусматривает, что правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется, кроме внутреннего законодательства, международными договорами Российской Федерации, на практике органы МВД России предпочитают руководствоваться ст. 4 того же Закона, где упоминание о международных договорах отсутствует, так как это позволяет игнорировать многие международные нормы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Овчинникова А.Н., Малумов Г.Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. М.: Деловой двор, 2009.
Таким образом, в соответствии с указанными изменениями иностранным гражданам было разрешено поступать на военную службу по контракту в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы <1>. Иными словами, в период с 18 ноября 2003 г. <2> по 18 декабря 2007 г. <3> нормами действующего законодательства допускалась военная служба иностранцев в органах.
--------------------------------
<1> См.: Экспресс-опрос. Следует ли доверять иностранцам защиту России? // Вечерняя Москва. 2003. N 25; Поросков Н. Имя им легион // Время новостей. 2003. N 179.
<2> Дата вступления в силу Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
<3> Дата вступления в силу Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 328-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу прохождения военной службы иностранными гражданами и лицами, имеющими двойное гражданство" // Российская газета. 2007. N 276; Парламентская газета. 2007. N 178 - 180; СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6241.
Нормами действующего законодательства установлено ограничение (а фактически - запрет) на прохождение иностранцами военной службы в органах (Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности <1>, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны <2>, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях.
--------------------------------
<1> К органам федеральной службы безопасности относятся: а) федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности; б) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); в) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках); г) управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы); д) другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности); е) авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.
<2> В соответствии со Структурой федеральных органов государственной охраны, утвержденной Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013, Федеральная служба охраны РФ (ФСО) состоит непосредственно из: а) ФСО РФ; б) управлений специальной связи и информации ФСО в федеральных округах (органы, которые осуществляют функцию государственной охраны на уровне субъекта Федерации); в) центров специальной связи и информации ФСО; г) подразделений связи специального назначения ФСО (назначение данных служб состоит в предоставлении в обеспечении объектов государственной охраны специальной связью, в том числе и криптосвязью); д) образовательных, научно-исследовательских организаций (на данные подразделения возложена функция подготовки кадров, разработка и внедрение специальных средств, а также методик их применения); е) иных организаций, подведомственных ФСО, которые обеспечивают деятельность федеральных органов государственной охраны.
На практике, указывают эксперты, за всю историю существования в РФ института военной службы иностранных граждан ни с одним из них не был заключен контракт о прохождении службы в каких-либо органах, войсках и воинских формированиях, кроме собственно Вооруженных Сил РФ.
Обеспечение надежной защиты Отечества обусловливает необходимость повышения организованности, исполнительности, ответственности, укрепления законности и дисциплины (см. Приложение 41). Законность рассматривается как один из принципов государственной и общественной жизни, заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении (соблюдении) законов и других юридических норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, объединениями и гражданами <1> (см. Приложение 42). В практическом значении законность является методом деятельности субъектов права. Правопорядок представляет собой последствия, результат законности (см. Приложение 45). Это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на царящих в обществе праве и законности <2>.
--------------------------------
<1> Принцип законности в РФ закреплен на конституционном уровне. В статье 15 Конституции указано: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
<2> См.: Овчаров О.А. Законность, правопорядок и воинская дисциплина // Военное право. М.: ВУ, 2004. С. 386.
Непосредственная обязанность по исполнению законов, укреплению воинской дисциплины и правопорядка в Вооруженных Силах возлагается на органы военного управления, должностных лиц, командиров воинских частей, начальников других военных организаций и учреждений <1>. Причем командирам (начальникам) принадлежит ведущая роль в претворении в жизнь законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства, правил и норм воинских уставов, приказов Министра обороны и других военно-правовых актов.
--------------------------------
<1> Командир части, будучи единоначальником, отвечает за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части: за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние личного состава и безопасность военной службы; состояние и сохранность вооружения, военной техники, иных материальных средств; за другие вопросы жизни и деятельности воинской части, подчиненных ему военнослужащих. Решение этих и других вопросов жизни и деятельности воинской части (учреждения) и есть фактическая реализация соответствующих правовых предписаний (юридических норм), поскольку все стороны жизни и деятельности Вооруженных Сил, их личного состава детально регламентированы правовыми нормами и должны решаться в соответствии с этими нормами.
Одним из активных методов обеспечения правопорядка является систематический контроль, организуемый в части командиром (начальником) (см. Приложение 43). Контроль командиров (начальников) во вверенных им частях (подразделениях), организациях, учреждениях и заведениях обусловлен прежде всего их положением как представителей исполнительной власти, действующих на основе полного единоначалия. Командир части, как это следует из Устава внутренней службы Вооруженных Сил, является единоначальником и несет персональную ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части и каждого военнослужащего. Соответственно, командир должен всесторонне знать действительное состояние вверенной ему части и принимать все меры к повышению ее боевой и мобилизационной готовности и обеспечению всем необходимым. Все направления организации контроля в части со стороны командира подчинены решению главной задачи войск - постоянному повышению боеспособности и боеготовности частей, обеспечению воинского правопорядка и законности в них, охране прав и законных интересов личного состава части. В качестве средства обеспечения правопорядка и законности командиры частей используют предоставленное им право проведения административных расследований и дознаний.
Государственный контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации как непосредственно, так и создаваемыми ими постоянно действующими контрольными (надзорными) органами, например, государственными надзорами (инспекциями), некоторыми федеральными (центральными) органами исполнительной власти (министерствами, службами, агентствами), а также органами военного управления и специально учрежденным контрольно-ревизионным аппаратом военного ведомства (см. Приложение 44). Всю эту контрольную деятельность можно подразделить на государственный надведомственный и государственный внутриведомственный контроль.
Необходимым условием правовоспитательной работы, усиления ее влияния на предупреждение правонарушений является подкрепление ее четкой организацией службы строгим соблюдением принципа неотвратимости ответственности за правонарушения, а также повышение уровня жизни военнослужащих, их материального обеспечения.
Соблюдение и применение положений МГП - обязательство государств-участников, закрепленное в ст. 1, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г. и в ряде специальных статей (ст. 47 ЖК I, ст. 48 ЖК II, ст. 127 ЖК III, ст. 144 ЖК IV, ст. 87 ДП I, ст. 19 ДП II). Помимо создания соответствующей нормативной базы и механизма пресечения военных преступлений решающим фактором выступает распространение знаний о МГП. Прежде всего это касается потенциальных участников вооруженных конфликтов - военнослужащих. Безусловно, предпосылками решения этой задачи на внутригосударственном уровне являются изданные силовыми министерствами приказы и распоряжения, обязывающие знать и выполнять нормы МГП, а также включение проблем МГП в существующие программы обучения.
Меры по распространению знаний включают:
1) подготовку различных категорий служащих органов государственного и военного управления, военнослужащих и гражданского населения к принятию решений с соблюдением норм международного гуманитарного права, что влечет изменение большого числа инструкций, положений, типовых правил и др.;
2) установление ответственности за незнание должностными лицами норм международного гуманитарного права, их невыполнение и непринятие мер по их выполнению подчиненными службами и др.
Статья 83 Дополнительного протокола I закрепляет обязательство государств в мирное время распространять знания, осуществлять меры просветительского характера, а также производить в вооруженных силах подготовку по международному гуманитарному праву. Реализация этих требований нашла отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность ВС РФ. Каждый военнослужащий обязан знать и неукоснительно соблюдать правила ведения военных действий, обращения с ранеными, больными, лицами, потерпевшими кораблекрушение, гражданским населением в районе боевых действий, а также военнопленными. Ключевая роль в организации деятельности по изучению и соблюдению норм МГП отведена командирам (начальникам) всех степеней. Именно им вменено в обязанность распространение среди личного состава знаний о МГП, изучение его норм в системе правовой подготовки, обеспечение подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение личного состава в период вооруженного конфликта <1>.
--------------------------------
<1> См.: статья 14 Руководства, введенного в действие Приказом Министра обороны N 75 1990 г.; ст. 10 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил РФ.
Обязанности государственных служащих
┌──────┬──────────────────────────────────────────────────────────┐
│В │Распространять среди подчиненных состава знания о МГП, │
│мирное│обращая внимание на то, что серьезные нарушения │
│время │рассматриваются как военные преступления; организовывать │
│ │изучение МГП; │
│ │обеспечивать подчиненных текстами международно-правовых │
│ │документов, законодательных актов, определяющих поведение │
│ │в период вооруженного конфликта; │
│ │предусмотреть организацию такого порядка, который │
│ │гарантировал бы неукоснительное соблюдение всеми норм │
│ │МГП, в том числе обеспечение защиты жертв войны; │
│ │организовывать работу юридических советников; │
│ │разрабатывать и издавать памятки о соблюдении норм МГП │
├──────┴──────────┬───────────────────────────────────────────────┤
│Дополнительные │По размещению военных объектов; по защите │
│обязанности: │гражданского населения; по подготовке │
│ │медицинского персонала, размещению медицинских │
│ │подразделений и др. │
├───────┬─────────┴───────────────────────────────────────────────┤
│В │Подавать личный пример в соблюдении норм МГП; │
│военное│обеспечивать неуклонное выполнение всеми подчиненными │
│время │норм МГП; │
│ │пресекать серьезные нарушения норм МГП; │
│ │привлекать к ответственности лиц, совершивших нарушения │
│ │норм МГП; │
│ │создавать в соответствующих случаях условия, позволяющие│
│ │гуманитарным организациям (МККК, РОКК и др.) выполнять их│
│ │функции в пользу жертв вооруженного конфликта; │
│ │обращаться к местным жителям с призывом подбирать (под│
│ │контролем военных властей) раненых и больных и ухаживать│
│ │за ними │
└───────┴─────────────────────────────────────────────────────────┘
Несмотря на то что в период возможной военной оккупации иностранным государством территории РФ органы государственной власти фактически прекратят свою деятельность на оккупированной территории, органы местного самоуправления обязаны продолжать свою деятельность. В этой связи необходимо дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, гл. 11 "Особенности организации местного самоуправления", ст. 82.2 "Особенности организации местного самоуправления в особых условиях" следующего содержания:
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля 2008 г.) // Российская газета. 2003. N 202; Парламентская газета. 2003. N 186; СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.