Деятельность по управлению государственным имуществом
Государственные услуги
Вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг регулируются ФЗ «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг», федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими вопросы, связанные с предоставлением государственных услуг в конкретной сфере, а также подзаконными актами, прежде всего, регламентами предоставления соответствующих государственных и муниципальных услуг.
Государственные и муниципальные услуги рассматриваются как составная часть деятельности соответствующего органа власти – федеральных, региональных органов или местного самоуправления.
Соответственно, реализуются как соответствующим органом власти непосредственно, так и иными организациями, а именно, организациями, подведомственными соответствующему органу власти. То есть организациями, одной из целей создания и деятельности которых является оказание соответствующих гос и муниципальных услуг. Кроме того, к деятельности по оказанию гос услуг могут привлекаться и иные организации, как правило, отобранные на основании конкурентных процедур.
Квалифицирующий признак оказания государственной и муниципальной услуги (по соответствующему ФЗ):
- наличие соответствующего заявления - волеизъявления физического или юридического лица, которое предлагает соответствующему органу или организации совершить в отношении себя какое-либо действие или предоставить какие-то блага (имущественного или любого иного характера), по большей части организационные.
При оказании государственных муниципальных услуг у соответствующего лица, в отношении которого они осуществляются, может взиматься некоторая плата, покрывающая расходы государства или муниципального образования на оказание услуги (компенсационный характер).
Государственная услуга в данном случае понимается в достаточно широком смысле и не может сводиться к понятию "услуга" в соответствии с ГК.
В принципе, под гос услугой в целом понимается несколько достаточно разных действий, которые осуществляются государством. С одной стороны, это деятельность властного характера, связанная с выдачей документов или их копий, совершения в отношении граждан и организаций каких-либо правоустанавливающих, правоподтверждающих и иных аналогичных действий.
С другой стороны, государственная услуга - это также предоставление собственно определенных благ в имущественном виде или в иной форме. Как правило, оказывается не государственными органами, которые не имеют для этого ни материальной, ни организационной возможности, а специализированными организациями.
Там, где властный аспект присутствует, то такого рода действия как раз наоборот совершаются прежде всего государственными органами. В последние годы основной акцент гос политики по предоставлению гос услуг сводится к нормативному регулированию и регламентации предоставления этих самых гос услуг.
Практически это выражается в нормативном регулировании электронного документооборота, связанного с предоставлением гос услуг, а также с попыткой государства свести оказание гос услуг в техническом отношении к обращению гражданина и организации - то, что называется "по принципу одного окна" - обращение, которое независимо от его характера осуществляется в одном месте и по аналогичной процедуре. Унифицированной, так будет правильнее.
Что, собственно, нашло отражение и в законе. Прямо установлена необходимость создания многофункциональных центров по оказанию гос услуг, куда, условно говоря, человек может прийти и решить достаточно широкий круг проблем.
Кроме того, нормативно урегулированы вопросы, связанные с межведомственным взаимодействием между различными органами.
По общему правилу, гражданин при оказании гос услуги предоставляет набор документов, которые у него фактически имеются, или, скажем так, которые у него должны быть. Дальнейшая обязанность по сбору иных документов, подтверждающих или опровергающих предпосылки для предоставления государственной услуги, по общему правилу, возлагается на орган, принявший заявление. Повторюсь, это урегулировано в законе, это некое правило. Например, заграничный паспорт в последние годы получал кто-нибудь? Соответственно, наверное, кто-то даже использовал портал государственных услуг. А почему вы его использовали? А потому, что государство урегулировало вопрос, связанный с электронным обращением. Единый портал существует не потому, что какой-то специально обученный человек так решил, а потому, что наличие единого портала гос услуг прямо предусмотрено в упомянутом законе о гос услугах. Поэтому он и создан. Это некая относительно стабильная ситуация, которая будет продолжаться в рамках текущей государственной политики.
Соответственно, основное здесь, в данном случае, что государство признало возможным дистанционные способы идентификации гражданина и организаций при взаимодействии с государством, по крайней мере, на ранних этапах оказания государственной услуги. Что на самом деле представляет достаточно серьезную и правовую и организационную проблему, и вопрос этот в общем и целом сейчас решен. Вопрос, связанный с регистрацией на соответствующих порталах, и понятно, что всегда искался компромисс между вопросами достоверности и вопросами удобства для граждан и организаций. Вот пока вопрос удобства для граждан и организаций является более важным. Набрав логин и пароль, государство вас идентифицирует именно по логину и паролю; вообще достоверность того, что это именно вы взаимодействуете с государством в электронной форме весьма сомнительна. Идентифицировать кого-то по паролю – вообще малодостоверная вещь. Но государство сейчас конкретно на это идет, используя универсальный идентификатор, в настоящее время это страховое пенсионное свидетельство.
Данные правила, связанные с облегчением взаимодействия с государством, сформулированы нормативным образом через соответствующую систему запретов:
- запрет на предоставление документов и информации, не предусмотренных нормативными актами
Запрет требовать от заявителя документы и информацию, которая находится в распоряжении соответствующих органов, предоставляющих гос услуги, и, соответственно, осуществления действий, согласование необходимых для получения услуг, и связанных с обращением в иные органы. Таким образом, государство нормативно взяло на себя некоторую часть обязанностей по выявлении информации для оказания соответствующих услуг.
- нормативно перечисленные документы, которые в принципе могут требоваться, связаны именно с теми документами, которые по общему правилу, должны иметься у гражданина.
Соответственно, в случае привлечения иных организаций для оказания услуг существуют следующие формальные требования:
- организации, созданные государством, должны прямо в своих уставных документах иметь указание, что они созданы именно для этого
- там же есть варианты, связанные с тем, что либо соответствующая организация является - условно - монополистом, либо таких организаций несколько, либо существует открытый рынок
Это имеет значение, например, в случае наличия или отсутствия альтернативы. Расценки всегда устанавливаются соответствующим органом в конкретном размере, если речь идет о предоставлении услуги несколькими организациями. Плата носит во всех случаях компенсационный характер и не является основной целью. Организации могут заниматься и другими видами деятельности.
Оказание гос услуг финансируется по общему правилу государством или территориальным образованием через соответствующий бюджет, механизмы внебюджетных фондов или в некоторой части за счет заявителя.
В доктринальном отношении гос услуги могут трактоваться несколько шире - как любое позитивное взаимодействие гражданина и организации с государством.
Деятельность по управлению государственным имуществом
В состав гос имущества входят любые объекты, находящиеся в собственности РФ и субъектов РФ. Безотносительно того, закреплены ли они за отдельным пользователем, находятся в казне или просто представляют собой финансовые инструменты (денежные средства).
До 1992 года государственное имущество в СССР, а потом в РСФСР по собственникам не разграничивалось. Входило в состав социалистической собственности, противопоставляемой личной собственности граждан. Гос имущество распределялось не по собственникам, а по пользователям. Делились по нескольким уровням: во-первых, распределялось по линии публично-территориальных образований, органов власти, где соответствующее имущество отражалось в бухгалтерских отчетностях властного пользователя, после чего закреплялось за пользователем невластным - социалистическим предприятием. До закрепления оно оставалось на балансе соответствующего исполнительного комитета. В советский период нахождение имущества на балансе любого пользователя имело правоустанавливающее значение - оно означало право владения и пользования.
Соответственно, в конце 1991 - начале 1992 года шло параллельно два процесса:
- распределение гос имущества по государствам, возникшим после распада СССР, осуществляемое на основе межправительственного соглашения, общий смысл которого: все, что находится на территории республики, поступает в ее собственность, кроме отдельных случаев, когда владельцем этого имущества являлись предприятия или организации иной подчиненности. Условно говоря, ситуация, когда промышленное предприятие Х обладает домом отдыха в Крыму. Нет, Крым – плохой пример. Домом отдыха в Армении, ну бывает. Это, соответственно, поступало в государственную собственность РФ, а если кто-то имел соответствующую здравницу в Сочи – условно говоря, какое-нибудь туркменское предприятие, - то в туркменскую собственность.
Иностранное имущество или долги переходили к РФ, но часть из них этого не признало. Например государство Украина не признала совершенно, поэтому Украина считает все без изъятий, находящееся на своей территории, своей собственностью с заключением отдельных соглашений по каждому объекту. Это не очень здорово, в частности, наш с вами вуз по этому поводу имеет свое представительство в Крыму и регулярно каждую халупу должен был оформлять через межправительственное соглашение между РФ и Украиной. Потому что иначе все это считалось украинским. Теоретически это никому не мешает, никто ни у кого ничего не отбирает, но теоретически соответствующие здания и сооружения, если не доказано обратное, считаются собственностью Украины. В общем, разделились таким образом по территориальному принципу.
- в соответствии с законом РСФСР о собственности в РСФСР, было издано в декабре 1991 года соответствующее постановление Верховного Совета о разграничении гос собственности РФ на собственность РФ и субъектов РФ, муниципальной собственности
Разграничение объектов гос собственности осуществлялось узко категориально - по соответствующим видам объектов, которые перечислялись. Разумеется, не каждый объект, его назначение – электростанция, мастерская, автотранспортное предприятие. Общим принципом распределения являлись два:
- сохраняющийся по сию пору принцип использования имущества для осуществления полномочий на соответствующем уровне
Ну, он понятен и абсолютно очевиден.
- второй принцип был скорее оценочным: какое значение для местной экономики имеет соответствующий объект (продовольственный рынок не имеет федерального значения, а для муниципального образования имеет)
Параллельно был издан закон о приватизации и программа приватизации. Теоретически они были ежегодно, на практике - достаточно обширны и выполнялись потом долго. Их суть состояла в том, что объекты, включенные в территориальном отношении в соответствующую программу приватизации, должны быть приватизированы без согласия (волеизъявления) соответствующего органа власти (тогда это были районные, областные, краевые администрации и советы министров).
То есть приватизация осуществлялась на основании решения, принимаемого федеральными властями. Принятого в 1992 году разово.
Переход от обязательной приватизации к распоряжению имуществом на основании решения органом власти соответствующего органа был осуществлен только в 1997 году с изданием нового закона, регулирующего порядок приватизации государственного и муниципального имущества. До этого приватизация теоретически считалась обязательной, если объект включен в соответствующую программу
Управление гос собственностью осуществляют, во-первых, органы власти общей компетенции (Правительство РФ и аналогичные органы субъектов), это связано с процедурными аспектами использования имущества, а также с решением вопроса о создании соответствующих гос организаций.
Кроме того, управление соответствующим имуществом осуществляют специально уполномоченные органы - на федеральном уровне соответствующие агентства, рос имущество. На региональном - комитеты и т.п. Их основные функции:
- учет - как недвижимое, так и особо ценное движимое имущество должно быть в индивидуальном порядке внесено в соответствующие реестры федерального и регионального имущества. При этом данный процесс не исключает, а лишь дополняет общеустановленные правила, связанные с регистрацией недвижимого имущества и сделок с ним, или регистрации транспортных средств.
Органы по управлению имуществом осуществляют закрепление имущества за соответствующими пользователями, организациями, которые владеют им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, или принимают решение об их приватизации.
Некоторую часть функций по учету и внесению в реестр по факту осуществляет соответствующий пользователь (на практике это осуществляется по доверенности: "вы пользуетесь объектом, вам с ним и возиться"). Формальное закрепление и изъятие объекта. Значительную часть деятельности представляет собой контроль над использованием государственного имущества, как с т.з. законности, так и с т.з. эффективности.
Реализация контрольных полномочий осуществляется как путем мониторинга информации, так и посредством проведения проверок конкретных организаций. Органы по управлению гос имуществом осуществляют приобретение имущества в собственность РФ и его оформление, главным образом в отношении имущества казны.
Органы по управлению имуществом реализуют права РФ на управление государственными организациями и право на участие в управлении организациями с государственным участием, а также согласование осуществления тех или иных действий (например, согласование крупных сделок унитарных предприятий или учреждений).
- полномочия по приватизации
Часть полномочий собственника осуществляют органы, которым подведомственна соответствующая гос организация. Речь идет о назначении руководителя, определении объемов финансирования, утверждение плановых документов соответствующей организации, координация ее деятельности, проверка использования имущества с точки зрения эффективности и законности. Если мы говорим о контроле, который осуществляет орган, которому подведомственна организация, то речь идет о том, достаточно или недостаточно имущества для осуществления деятельности. Через проведение проверок, а также посредством анализа отчетных документов организаций о своей деятельности - как в части имущества, так и в целом.
Основным критерием разграничения собственности между уровнями публичной власти является функциональный критерий. Необходимо ли публично-территориальному образованию это имущество для осуществления каких-либо государственно-властных полномочий. На практике это относится главным образом к субъектам РФ. РФ де-факто имеет значительную часть имущества, которое непосредственным образом не связано с этим. Ну, если только не рассматривать это как самое широкое понятие.
Нормативно это закреплено в законе о приватизации государственного и муниципального имущества, а также в 122-ФЗ 2004 года.
Закон о приватизации исходит из того, что имущество, которое не является необходимым для исполнения функций, подлежит приватизации. А 122 закон говорит, что имущество, которое не используется для осуществления гос функций, должно быть передано иному публично-территориальному образованию. Принцип "собственность идет за полномочиями".
Ну, после 122 закона была еще масса законов, скажем так, об оптимизации, устранении дублирования, но реально это передача функций. Норма сформулирована.
122 закон, чтобы было понятно, он еще фигурирует как закон о монетизации льгот. Он такой, глобальный, и не только с этим связан, но общий смысл – да. Он еще и перераспределил полномочия.
Если соответствующее полномочие переходит с уровня на уровень, то вслед за ним должны быть переданы соответствующие объекты.
Например, если среднее профессиональное образование переходит из федерального ведения в региональное, то должно быть передано соответствующее учреждение, осуществляющее эту деятельность, с имуществом. Как правило, происходит именно так, то есть передается функция, функцию осуществляет организация, соответственно, комплекс передается другому публично-территориальному образованию.
Более сложная ситуация, когда речь идет об имуществе, непосредственно используемом каким-либо органом власти. Например, служба занятости – она бесконечно переходит от федерации к субъекту и обратно. Логика подсказывает, что помещение, где расположен соответствующий орган, тоже должно перейти к публично-территориальному образованию, что автоматически не происходит и достаточно сложно. Но это ситуация частная, общий принцип связан с тем, что правило «имущество за функцией» более или менее выдерживается.
Полномочия собственника реализуются государством как посредством принятия гос управленческих решений, так и посредством совершения действий гражданско-правового характера (сделок).
Общий принцип участия государства в гражданском обороте сохраняется и здесь. Административными являются отношения по определению волеизъявления государства на участие в гражданском обороте. Эти аспекты составляют предмет права административного формирования. (создать организацию, ликвидировать и т.д.)
Отношения, которые связывают государство как властный субъект с невластным субъектом, и которые представляют собой гражданско-правовую сделку (заключение договора), отношения, регулируемые гражданским законодательством, по большому счету не имеют квалифицирующей специфики. Или же направлена она по большей части на регламентацию обязанностей как раз властной стороны. Речь идет о том, что в рамках непрерывных процедур сочетаются как административные, так и гражданско-правовые аспекты.
Государство для реализации своих функций может прибегать к механизмам гражданско-правового характера (создание акционерных обществ со 100% гос участием), реализация управленческих задач через г-п механизмы (управление этим АО через г-п механизм).
В отношении учреждения или предприятия государство может директивно установить цену на услугу или продукцию, и это формально будет властное решение, обязательное для исполнения унитарным предприятием. В АО со 100% гос участием государство не может назначить цену властным решением, но может сделать это путем волеизъявления собственника. Разное оформление одного и того же решения.
Что касается приватизации гос имущества, то значение общего правила имеют конкурентные способы приватизации: конкурс или аукцион. Иные способы либо обеспечивают тот же результат иными средствами (реализация акций на бирже), либо представляют собой совершенно очевидное исключение (бесплатная приватизация жилых помещений), или же представляют собой формальную приватизацию при сохранении гос контроля (АО со 100% гос участием). Формально приватизация, фактически из сферы владения государством имущество не выбывает (полномочия вещного характера заменяются полномочиями характера обязательственного).