Надзор и контроль как средства обеспечения законности
С точки зрения обеспечения законности необходимо различать внутренний контроль и внешний контроль. Т.е. осуществляемый вышестоящими инстанциями за нижестоящими. При этом внутренний контроль является составной частью деятельности по руководству и регулированию в отношении нижестоящих органов и должностных лиц. На практике это означает, что объем контрольных полномочий не связан только и исключительно с соблюдением законодательства и в целом каких-либо нормативных предписаний. А связан с обеспечением общей эффективности функционирования нижестоящих инстанций. При этом в отличие от внешнего контроля контроль внутренний как средство обеспечения законности является непрерывным процессом - не только с точки зрения контроля как вида государственной властной деятельности, но и с точки зрения взаимодействия каждого конкретного субъекта.
Между двумя разноуровневыми управляющими инстанциями непрерывно происходит информационный обмен. Связан он не столько с контролем, сколько со спецификой текущей государственно-властной деятельности. Между двумя управляющими инстанциями, не обязательно властными, осуществляется информационный обмен по поводу представления периодической отчетности, по поводу исполнения поручений вышестоящих органов, каких-либо указаний или же наиболее важных с точки зрения текущей государственной политики нормативных предписаний.
Технически это значит то, что последовательно на каждом уровне осуществляется сбор и анализ информации по исполнению важных с т.з. текущей политики предписаний. А результаты анализа и сводные данные направляются в вышестоящие инстанции. При этом критерием оценки такого рода информации является достижение количественных, качественных и иных параметров, заданных нормативно и директивно.
Есть пресловутые майские указы Президента. Он после избрания на должность и вступления в должность в 2012 издал серию указов Президента директивного характера, где обозначил те самые количественные параметры гос политики.
Поручения или указания органам власти - периодически информация о достижении этих параметров собирается и анализируется. На каждом уровне публичной власти, от Правительства до органов местного самоуправления включительно собирается и анализируется информация об исполнении параметров этих указов. При этом целью этих мероприятий является не сам сбор информации, а достижение этих параметров.
В данном случае контроль осуществляется не по факту совершения действий, а по факту достижения определенного параметра. И соответственно, если параметры не достигаются, то вышестоящими принимаются соответствующие меры различного характера.
Так работает система гос контроля в сфере обеспечения законности.
Внутренний контроль заключается в периодическом анализе действий и решений нижестоящих управляющих инстанций с возможностью их отмены. При этом, осуществление такого анализа в режиме непрерывного мониторинга технически невозможно и этого не происходит. Поэтому данное направление обеспечения законности критически зависит от обратной связи между государством и обществом. Информация о незаконных и неоптимальных решениях должна поступать от заинтересованных невластных субъектов - граждан и организаций. Если вы лично не расскажете, что ваши права нарушают, то об этом никто не узнает, и система не будет иметь возможности сработать.
Кроме того, частью обеспечения законности является наличие у вышестоящих органов и должностных лиц компетенции дисциплинарного и кадрового характера в отношении нижестоящих должностных лиц. А именно право понесения дисциплинарного взыскания, вплоть до расторжения служебного контракта и увольнения. А также механизмом политической ответственности высших должностных лиц - федеральных министров, и высших лиц субъектов РФ.
Президент обладает в отношении должностных лиц, им назначаемых, в большинстве случаев, неограниченными кадровыми полномочиями. Есть определенные исключения в виде Председателя Правительства, отчасти Генпрокурора, но общий смысл таков.
Законность также обеспечивается системой координационных полномочий у органов власти разных уровней. Важнейшей координационной инстанцией в РФ является Президент. Формально это не всегда так и описывается другими терминами. Фактически речь идет о том, Президент обеспечивает согласованное взаимодействие как федеральных органов власти, так и органов власти всех уровней в целях обеспечения важнейших направлений государственной политики. Фактически по тем вопросам, которые глава государства сам считает критически важными для государства и общества.
Пресловутые же майские указы. В общем же случае такого рода координация должны осуществляться и осуществляется Правительством РФ, как в лице органа в целом, так и в лице Председателя и его заместителей.
Как Президент, так и Председатель, и заместители вправе давать органам поручения, которые являются для них обязательными. В свою очередь исполнение этих поручений контролируется аппаратами соответствующего органа. Речь идет не об исполнении законодательства, а о реализации государственной политики, которая в свою очередь обеспечивает исполнение нормативных предписаний.
Координационной инстанцией являются федеральные министерства, которые наделены в том числе и правом отменять решение нижестоящих органов исполнительной власти. А также отчасти с кадровыми полномочиями. В отечественной системе для координационных функций характерно осуществление в том числе полномочий юрисдикционного характера. Координация в РФ даже в формальном смысле является средством обеспечения законности.
В всех случаях заместитель Председателя Правительства вправе дать обязательное поручение. Его неисполнение может повлечь санкции.
Вице-премьер с точки зрения ФКЗ и КРФ не может отменить приказ министра, однако может дать поручение министру устранить данное нарушение (и тем самым отменить или изменить приказ). И это поручение будет являться обязательным, т.к. это поручение вышестоящего нижестоящему. "Измени свой приказ". Мотивация здесь не важна.
(Второй час, сокращенная лекция)
Система внутреннего административного контроля за законностью является строго иерархичной. Президент имеет право отменить акты Правительства, приостановить действие актов уровня субъектов РФ, Правительство имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти. Министерства обладают этими полномочиями в отношении подчиненных. Помимо формального права отмены актов, существует возможность эффективного воздействия на нижестоящих путем поручений и обязательных указаний. При этом у Президента существует также специальный механизм обеспечения законности на высшем федеральном уровне. Этим механизмом является администрация Президента, а именно контрольное управление Президента, как структурное подразделение.
Контрольное управление Президента сочетает в себе как функции формального контроля за исполнением законодательства, так и функции директивного контроля за реализацией документов программного характера (послания Президента, бюджетного послания и т.д.)
При этом деятельность контрольного управления осуществляется как в режиме мониторинга, так и в режиме проведения контрольных проверок. Также средством обеспечения законности на федеральном уровне является Счетная палата РФ, которая также сочетает в себе как функции формального контроля за соблюдением законодательства в бюджетно-финансовой сфере, так и аналитическую функцию в отношении эффективности расходования средств федерального бюджета. Как в целом, так и по конкретным направлениям.
Счетная палата имеет право требовать устранения выявленных нарушений, вынося соответствующие предписания. Деятельность Счетной палаты является достаточно значимой, поскольку каждый властный распорядитель средств федерального бюджета, будь то орган власти или отдельная организация, должен быть подвергнут комплексной проверке как минимум один раз в год.