Правова система Української держави у березні 1917 – квітні 1918 рр
Перший період діяльності Центральної ради мав здебільшого декларативний характер, про що свідчив зміст універсалів, декларацій та інструкцій. Універсали формували підвалини української державності, а декларації і інструкції містили плани законопроектних робіт.
Після жовтневих подій у Росії виникає нагальна необхідність власного законотворення.
25 листопада 1917 року Мала рада прийняла Закон Про правонаступництво, який започаткував процес формування правової системи. Згідно з ним, усі російські закони, прийняті до 27 жовтня, залишалися чинними, а Центральна рада мала право приймати нові закони та інші нормативні акти чи скасовувати старі від імені УНР. Правоохоронним і місцевим органам влади і управління була дана вказівка змінити в діючих законах назву "Росія" на "УНР".
Конституційне право
Відразу ж після проголошення І Універсалу Центральна рада приступила до організації роботи зі створення Конституції України (Статуту автономної України).
24 червня 1917 року була затверджена "Інструкція, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України". До складу Комісії було обрано 100 осіб, які представляли всі національності, що проживали в Україні. Очолив конституційну комісію М. Грушевський. За IV Універсалом Конституцію мали ухвалити Всеукраїнські Установчі збори, та за іронією долі її прийняла Центральна рада в останній день свого існування. Сталося це 29 квітня 1918 року.
Конституція мала під-назву: "Статут про державний устрій, права і вольності УНР". Вона складалася з 8 розділів і 85 статей: І розділ — Загальні постанови; II розділ — Права громадян України; III розділ — Органи влади Української Народної Республіки; IV розділ — Всенародні збори Української Народної Республіки; V розділ — Про Раду Народних Міністрів Української Республіки; VI розділ — Суд Української Народної Республіки; VII розділ — Національні союзи; VIII розділ — Про тимчасове припинення громадянських свобод.
У розділі "Загальні постанови" підкреслювалося, що Українська Народна Республіка — держава "суверенна, самостійна і ні від кого не залежна", а носієм державного суверенітету є увесь народ України, всі громадяни України, які проживають на її території. Реально свій суверенітет народ здійснюватиме через Всенародні збори України (ст. 3).
Звертає на себе увагу ст. 4, де зазначалося, що територія України—єдина, неподільна і без згоди 2/3 депутатів Всенародних зборів ніяка зміна кордонів України, а також ніяка зміна у державно-правових відносинах якоїсь частини території держави до всієї цілісності неможлива. "Не порушуючи єдиної своєї власті, — підкреслюється у ст. 5, — УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування". Усім націям і національностям, які населяють Україну, надавалося право "на впорядкування своїх культурних прав у національних союзах".
Відразу за першим загальним розділом йшов розділ про громадянські права й свободи. Отже, у тогочасній Українській державі велике значення надавалося проблемі проголошення і гарантування прав та свобод громадян.
Громадянином УНР вважалася кожна особа, яка набула це право у передбаченому законодавством порядку. Інститут подвійного громадянства не допускався. Позбавити людину громадянства міг тільки суд республіки.
Цивільно-правова, громадянська і політична дієздатність наставала з 20-річного віку. "Ніякої різниці у правах і обов'язках між чоловіком і жінкою, — вказувалося у ст. 11 Конституції, — право УНР не знає".
У Конституції підкреслювалося (ст. 12), що всі громадяни рівні у громадянських і політичних правах — незалежно від статі, національності, раси, віросповідання, освіти, майнового стану. Використання старих титулів і звань заборонялося. Оберігалася недоторканність особи, житла, таємниця листування. Порушення цих прав допускалося тільки правомочними державними органами у випадках, передбачених законом.
Ніхто не обмежувався на території України у свободі слова, друку, віросповідання, створення організацій і союзів, праві на страйк, якщо тільки вказані дії не були кримінальним злочином. Проголошувалася повна свобода вибору місця проживання і пересування.
На території УНР скасовувались смертна кара, тілесні покарання таті, що ображали людську гідність і честь. Скасовувалась (як покарання) конфіскація майна.
Виборче (активне і пасивне) право надавалося тільки громадянам УНР, яким на день виборів виповнилося 20 років. Виборче право було загальним, рівним, таємним. Не мали права голосувати і бути обраними тільки особи, визнані у законному порядку душевнохворими.
У наступних чотирьох розділах Конституції йшлося про виші органи державної влади, управління й судові органи.
Основу побудови вищих органів держави становила відома теорія розподілу влади — на законодавчу, виконавчу і судову. Отже, найвищу законодавчу владу, згідно з Конституцією, мали Всенародні Збори, виконавчу - Рада Народних Міністрів, судову — Генеральний суд.
Місцевими органами влади й управління стали виборні Ради та управи — громад (сільських і міських), волостей, земель.
Парламент країни — Всенародні Збори — мав обиратися населенням на основі рівного, прямого, загального, таємного голосування за пропорційною системою виборів: один депутат від 100 тис. жителів терміном на три роки. Проголошувався принцип депутатської недоторканності, вводилася оплата праці депутатів. Сесії парламенту повинні були скликатися двічі на рік. На першій сесії вибирався Голова, його заступник і так звані товариші. Всі вони становили Президію Всенародних Зборів. Голова організовував і очолював роботу парламенту, виконував "усі чинності, зв'язані з представництвом Республіки" (ст. 35).
Закони приймалися тільки парламентом. Він встановлював бюджет країни, оголошував війну, укладав мир тощо. Право законодавчої ініціативи належало: Президії Всенародних Зборів, партійним фракціям, зареєстрованим Всенародними Зборами, групам депутатів (не менше 30 осіб), Раді Народних Міністрів, органам самоврядування, які об'єднували не менше 100 тис. виборців, виборцям у кількості 100 тис. осіб.
Рада Народних Міністрів формувалася, згідно з Конституцією, Головою парламенту, її склад і програма затверджувалися парламентом. Перед ним уряд відповідав за свою діяльність — як кожен міністр зокрема, так і уряд в цілому. У випадку вотуму недовіри вони були зобов'язані (як міністри, так і уряд) піти у відставку. Парламент більшістю у 2/3 голосів міг віддати їх під слідство і суд (ст. 58).
Депутати парламенту мали право депутатського запиту до уряду. Впродовж семи днів окремі міністри чи уряд повинні були дати відповідь на запит.
Найвищим судом республіки оголошувався Генеральний суд, який обирався Всенародними Зборами. Він виступав як касаційна інстанція для інших судів, не міг бути судом першої та другої інстанцій і мати функції адміністративної влади. На який термін обирався Генеральний суд та інші суди країни, як вони обиралися — Конституція не говорить. Це мало бути вирішено окремим законом про судоустрій. Зате у Конституції є інше важливе положення: "Судових вирішень не можуть змінити ні законодавчі, ні адміністраційні органи власти" (ст. 63).
Судочинство оголошувалося усним і гласним, усі громадяни, незалежно від посад, — рівними перед судом і перед законом.
Окремий розділ Конституції розглядав національні проблеми. "Кожна з населяючих Україну націй, — зазначалось у ст. 69, — має право в межах УНР на самостійне устроєння свого національного життя, що здійснюється через органи Національного союзу". Кожна національна меншина входить у свій Національний союз, обирає свої органи самоуправління. Кожен Національний союз видає законодавство, що не повинне суперечити Конституції та законодавству України (в іншому випадку створюються спільні "погоджувальні комісії"), встановлює свій бюджет тощо. Органи кожного Національного союзу були органами не громадськими, а державними, що надавало їм відповідний правовий статус і авторитет.
Цікавим був останній розділ Конституції, де йшлося про можливість тимчасового (не більше ніж на три місяці) зупинення дії громадянських прав і свобод — у випадку війни чи внутрішніх заворушень. Таке рішення приймали Всенародні Збори, а у виняткових, термінових випадках — Рада Народних Міністрів.
Нічого у Конституції не було записано про герб, прапор, гімн держави, про основні принципи внутрішньої та зовнішньої політики, порядок обрання місцевих органів влади та управління, органи прокуратури, судову систему тощо. Конституція, очевидно, повинна була мати тимчасовий характер, адже вона створювалася на перехідний період — період становлення української державності. Незважаючи на це, вона мала демократичний характер, була міцною правовою підвалиною держави, основою для всього іншого законодавства України, створення демократичної державності, законності, правопорядку.
Відповідно до своєї Конституції УНР мала б стати класичною парламентською республікою. Водночас деякі історики, найперше Д. Дорошенко, вказують на те, що у свій останній день Центральна рада обрала також першого Президента УНР. Ним став М. Грушевський. Певною мірою це можна пояснити тим, що Центральна рада приймала Конституцію як перспективний документ, як своєрідний заповіт, бо добре усвідомлювала свою приреченість; однак, сподіваючись на краще, прагнула зміцнити свої позиції. Саме для цього і був потрібен Президент, адже Центральна рада виявилась абсолютно нездатною для оперативного управління країною, і тому дедалі очевиднішою ставала нагальна необхідність кардинальної реформи всього державного механізму УНР. Проте і з цим Центральна рада також запізнилась.
Найбільш важливим у галузі державного будівництва був Закон "Про вибори до установчих зборів Української Народної Республіки", який затверджувався в два етапи. Закон складався з двох розділів, 13 глав, 183 статей. 11 листопада 1917 року Центральна рада приймає перший розділ Закону, який складався з десяти глав: загальні статті; про виборче право; про установи, котрі завідують проведенням виборів до Українських Установчих зборів; про виборчі списки; про кандидатські списки; про подання і підрахунок виборчих карток; про встановлення результату виборів; про порядок вступання на місце членів, які виступають з Українських Установчих зборів; про забезпечення вільності і правильності виборів; про трати на вибори до Українських Установчих зборів.
16 листопада Центральна рада затверджує другий розділ Закону. Додатково затверджуються "Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту".
Закон про вибори встановлював пропорційну систему виборів. У виборах мали право брати участь громадяни, "котрим до дня виборів вийде 20 років". Позбавлялися виборчих прав засуджені, признані судовим рішенням банкрутами, дезертири, а також члени царської родини. Закон встановлював систему покарань за ті чи інші порушення під час організації і проведення виборів. Спочатку Установчі збори планувалося відкрити 9 січня 1918 року, та війна відсунула вибори на другий план. 11 квітня 1918 року Мала рала приймає рішення, за яким Установчі збори мали відкритися 12 травня 1918 року.
Неоднакову реакцію в суспільстві викликав Закон про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 року, де йшлося про право національних меншин на своє національне життя. Закон передбачав створення "національних кадастрів", куди б заносилися поіменно представники тієї чи іншої національності. До Закону негативно поставилися "зросійщені" українці, які не бажали поривати з російською культурою і в той же час не хотіли відносити себе до національної меншини.
2—4 березня 1918 року приймається Закон "Про громадянство Української Народної Республіки". Згідно з ним, громадянином УНР визнавався той, "хто народився на території України і зв'язаний з нею постійним перебуванням". Згодом цей Закон було визнано як "складений поспіхом, сповнений помилками, промахами й недоліками".
Незабаром з'являються два проекти нового закону про громадянство, автори яких фактично схилялися до "нульового" варіанта — громадянами УНР визнавалися всі без винятку піддані колишньої Російської імперії, що народилися на території України, або на час опублікування закону постійно проживали на її території. Ні один з цих проектів Центральною радою не розглядався.
Дуже цікавим був Закон про державну символіку від 12 березня 1918 року.
Ще в листопаді 19 І 7 року під головуванням М. Грушевського відбулася нарада, яка розглянула питання про державний герб України. Серед варіантів гербів були традиційні. Грушевський звертає увагу натри основні символи: "гарно стилізований геральдичний знак неясного значення, щось вроді тризубця ще з часів Київської Русі", "пізніший київський герб, як його бачимо на печатках київського магістрату XVII — XVIII вв. — лук або арбалет, самостріл", і, нарешті, "козак з мушкетом і шаблею" як герб козацького війська. Однак тоді вони не "пройшли", бо, на думку Грушевського, в умовах творення нового ладу, нових державних форм новим має бути й герб, щоб не виникло "підозріння в замислах відроджування старого".
Комісія розглянула ці нові проекти, які або брали за зразок символіки США — золоті зірки за кількістю земель у складі України на синьому тлі, або фактично відтворювали герб Франції — "золота буква У (Україна) або У.Н.Р. (Українська Народна Республіка) на синьому тлі" (на французькому гербі зображені літери К.Е).
Сам Грушевський вважав, що гербом України міг би стати "як символ творчої мирної праці золоти й плуг на синім тлі" (як на зразок він посилався на герб Ліберії). Навколо плуга голова Центральної ради пропонував розмістити "знак старої Київської держави Володимира Великого", герби Галицько-Волинського князівства та Гетьманщини ("козак з мушкетом"). Внизу, під плугом, мали бути розмішені герби Києва і Львова, а вгорі - голуб з оливковою гілкою (з печатки "Великого князівства Руського", яке намагався створити гетьман Виговський). Герб планувалося також обплести оливковою гілкою. Грушевський писав: "А якби хотіли натомість поставити якихось щитоносців, то я рал би бачити символ трудящого народу —жінку з серпом і робітника з молотом. Взагалі хотів би я в атрибутах нашого герба бачити як найбільше підчеркнений культурний, творчий, об'єднавчий характер нашої нової республіки".
12 березня 1918 року Мала рада затвердила "Володимирів тризуб" державним гербом УНР, хоча деякі фахівці, зокрема видатний художник Г. Нарбут, палко відстоювали ідею "козака з мушкетом".
Фінансове право
Органом центрального управління у сфері фінансів було Генеральне секретарство фінансових справ (згодом Міністерство фінансів).
Найважливішими в цій галузі були питання про випуск державних кредитних білетів, про оподаткування, про державний бюджет.
Закон про випуск державних кредитних білетів УНР від 6 січня 1917 року встановлював, що "кредитові білети У.Н.Р. випускаються Державним банком У.Н.Р. в розмірі строго обмеженому дійсними потребами грошового обігу під забезпечення тимчасово, до утворення золотого фонду, майном республіки: нетрями, лісами, залізницями і прибутками У.Н.Р. від монополій, після одержання на відповідну суму зобов'язань Державної скарбниці Республіки", причому, відповідно до ст. 4 закону, "кредитові білети У.Н.Р. випускаються в карбованцях, при цьому один карбованець містить 17,424 долі щирого золота і ділиться на 200 шагів".
13 квітня 1918 року приймається Закон про випуск зобов'язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків в сумі 500 мли карбованців і Закон про випуск розмінних марок державної скарбниці. Ці марки ходили паралельно з металевою розмінною монетою.
Єдиного акта, який би регламентував податки, не було. Згідно із Законом від 9 грудня 1917 року "всі державні податки і прибутки, які на підставі існуючих законів" збиралися на території УНР, "визнавалися прибутками державного скарбу УНР".
11 квітня 1918 року Центральна рада ухвалила Закон про тимчасові розписки видатків на 1918 рік, в якому зазначалося, що до ухвалення першого бюджету УНР "державні видатки переводяться на підставі тимчасових розписів, які складаються відповідними міністерствами на кожні чотири місяці 1918 року і подаються через Міністерство фінансів на затвердження Центральної ради". Але державний бюджет Центральна рала так і не спромоглася прийняти.
Трудове право
Прообразом українського кодексу законів про працю став Закон про восьмигодинний робочий день від 25 січня 1918 року.
Цей Закон поширювався на всі підприємства з найманою працею, "незалежно як від розміру цих підприємств, так і від того, кому вони належать". (ст. 1).
Тривалість робочого часу становила 48 годин на тиждень (ст. 3). Закон регламентував особливості найму і праці жінок і неповнолітніх (ст. 10,16, 19); нічні і понаднормові роботи (ст. 6—9, 18, 19); працю на шкідливому для здоров'я виробництві (ст. 15). Ст. 11 встановлювала святкові й неробочі дні. Ст. 4 Закону передбачала створення в майбутньому Головної Ради праці, як реалізатора державної політики в цій галузі.
Земельне право
ІІІ Універсал скасував право при ватної власності на землю. IV Універсал проголоси. в необхідність прийняття земельного закону і передачу землі трудовому народові без викупу якого. Наприкінці січня 1918 року Центральна рала ухвалила Земельний закон, основою стало скасування права власності на землю. Встановлювалося, що "землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадам та добровільно складеним товариствам". Незважаючи нате, що закон дозволяв "перехід права користування в спадщину", основна проблема — людини, землі й волі—так і лишилася неврегульованою що, зрозуміло, врешті-решт призвело до фатальних наслідків. Засвідченням В. Винниченка, "сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам", а з іншого боку, ідея "соціалізації землі" викликала обурення заможного селянства, "яке лаяло Центральну раду й агітувало на всі боки проти неї". Щоб якось виправдатись перед заможнім селянством Центральна рада 29 квітня 1918 року прийняла поправку до Земельного закону, за якого ділянки розміром до 30 десятин не підлягали переділу.
У галузі цивільного права суди продовжували використовувати том 10 Зводу законів Російської імперії.
Зокрема, М. Грушевський був противником поняття "непорушність права власності". В нормативних актах Центральної ради не використовується термін "право володіння". Натомість часто зустрічається "право порядкування", "право користування", що говорить про негативне ставлення до приватної власності. Особливо це проявилося стосовно права приватної власності на землю. М. Грушевський навіть вважав, що настане час, коли "власність на землю, торгування землею" вважатимуться таким же ненормальним явищем, як і "власність на людину-раба".
У галузі кримінального права в Україні діяли майже у повному обсязі Кримінальне уложення 1903 року, Тюремний статут та різні додаткові інструкції до них. Діяла постанова Тимчасового уряду від 6 липня 1917 року, яка передбачала позбавлення волі до трьох років за публічні заклики до вбивств, грабунків, погромів та інших тяжких злочинів, що вели до насильства над населенням. Діяла також постанова Тимчасового уряду від 2 серпня 1917 року про притягнення до відповідальності осіб, які своїми діями чи бездіяльністю чинили перепони щодо їх ув'язнення. Особи, винні у насильницьких посяганнях на державний лад УНР, карались безстроковою каторгою.
5 березня 1918 року Центральна рада ухвалила Закон про покарання учасників воєн і повстань проти Української держави. В ньому вказувалося, що коли яка-небудь особа після 22 січня 1918 року (після прийняття IV Універсалу) брала участь у війнах чи повстаннях проти України, вона втрачала право неукраїнське громадянство і каралась висланням за межі України. У випадку несанкціонованого повернення така особа ув'язнювалась на термін до п'яти років.
Слід відзначити скасування III Універсалом смертної кари, а також Закон про амністію від 19 листопада 1917 року, яким звільнялися всі засуджені за політичні злочини.
Оцінюючи законодавчу діяльність Центральної ради в цілому, слід підкреслити досить плідний здобуток влади в галузі право-творення. Негативним було те, що на законодавчій діяльності досить відчутно відбилися політичні пристрасті, відсутність професіоналізму, непослідовність і нерішучість у реформуванні суспільства.
Загальні висновки
Утворення Центральної ради слід вважати вихідною точкою процесу відродження української державності у XX ст.
День 29 квітня 1918 року став останнім у діяльності Центральної ради, яка віддала владу, не поступившись своїми політичними принципами і не втративши гідності. На останньому засідання вона приймає Конституцію УНР, і обирає Президента. Україна проголошується незалежною, демократичною, парламентською державою, з поділом влади на законодавчу, виконавчу і судову. Конституція гарантувала широкі громадянські свободи.
З поваленням Центральної ради закінчився перший етап відродження української державності, який охопив шлях від вимоги національно-територіальної автономії до проголошення повної незалежності України.
Виступаючи через рік, 22 березня 1918 року, на урочистому засіданні, присвяченому першим роковинам Центральної ради, Михайло Гру шевський відзначав: "Сьогодні засідання присвячено роковинам заснування Центральної ради. Це звучить трохи парадоксально, коли глянути в минуле Центральної ради, як вона з чисто національно-політичної організації перетворилась у найвищій державний законодавчий орган, де представлені усі народи території України. З початку це представництво українського народу було зложене з київської інтелігенції, потім пере-вибране на Національному з'їзді, незабаром реорганізувалося представництвами Ради робітників і Ради військових депутатів та представників усіх "меншостей ". І так згодом сталося, Центральна рада була представником від усієї демократії України, її завданням було довести демократію до Українських установчих зборів... Більшовицький наступ з півночі перешкодив цій творчій роботі нашої демократії, і ми знову стоїмо перед дилемою: скликати Установчі збори або перейти прямо до виборів українського Парламенту... Нині, коли пройдений у завзятій боротьбі шлях за нами, спокійно можемо оглянутися на ті здобутки, які на протязі одного року осягнула Центральна рада. Уже сам факт, що вона як революційний орган продержалася один рік, являється тим унікумом , якого не можна ніде побачити у всесвітній історії..."
Доба Центральної ради продемонструвала сильні і слабкі сторони державотворення.
До перших слід віднести рішучість, з якою будувалася держава, вплив на цей процес національного відродження, орієнтацію на соціальну політику.
До других — відсутність необхідного досвіду державного будівництва, утопічно-соціалістичну організацію керівництва Центральної ради, заперечення необхідності формування українських збройних сил, непослідовність ре-а'юрмування системи місцевого самоврядування, відсутність зворотного зв'язку з широкими народними масами.
М. Грушевський і його соратники не змогли знайти правильного шляху розвитку, що врешті-решт визначило і їхню особисту долю, і долю української державності.