Конгрес Сполучених Штатів Америки
Роль і місце в механізмі влади. Конгрес Сполучених Штатів – двопалатний представницький орган, складається із Сенату (верхня палата) та Палати Представників (нижня палата). Обидві Палати, на відміну від європейської традиції (яка передбачає відмінний, більш консервативний порядок формування верхньої палати) формуються в однаковий спосіб: шляхом загального, рівного, прямого виборчого права за таємного голосування. Більш високий статус Сенату і, відповідно, його більш консервативний склад зумовлюють більш високі вимоги до сенаторів (за віком і строком громадянства). Теоретично обидві Палати повинні виражати інтереси всього американського народу і водночас – інтереси штатів, об’єднаних у федеративну державу.
Конгрес має виключне право видавати закони, виконання і застосування яких обов’язкове на всій території Сполучених Штатів. У Конгресі завжди представлені дві партії, одна з яких перебуває в опозиції до Президента і його Адміністрації. У відповідності з американським підходом до проблематики поділу влади Конгрес позбавлений права здійснювати контроль за виконавчою владою, давати їй імперативні вказівки, а так само відправляти керівний орган виконавчої влади у відставку (уряду, як зазначалося, у європейському розумінні у Сполучених Штатах й не існує). Водночас, виходячи з реалій двопартійної системи (особливо коли партійна приналежність парламентської більшості та Президента співпадають), представницький орган на політичному рівні справляє суттєвий вплив на діяльність Адміністрації Президента.
Поступаючись Президенту у сфері нормотворчості, Конгрес міцно утримує у руках самий ефективний засіб контролю за виконавчою гілкою влади – бюджет і його виконання. Звичайно лише загроза скорочення асигнувань змушує Президента і його Адміністрацію уважно прислухатися до вимог Конгресу і враховувати його можливу реакцію на дії Адміністрації[48].
Згідно із законом про бюджет 1921 р. Президент готує проект бюджету. При цьому у відповідності із принципом поділу влади Президент позбавлений можливості (не має права) вплинути на бюджетні витрати законодавчої та судової гілок влади, які встановлюються без його оцінок і пропозицій. Конгрес же має право доповнювати чи переглядати бюджетні статті. Позбавлений Президент і права контролю затверджених Конгресом витрат по програмах, які стосуються соціального страхування, виплат по безробіттю тощо[49]. Справляючи стримуючий вплив на Президента, Конгрес попереджує переростання влади Глави держави в абсолютну.
Структура і порядок утворення. Бікамеральна структура Конгресу покликана попередити можливі помилки та поспішність у прийнятті законодавчих актів, допущені окремою палатою. Тим не менше, відносно однаковий порядок формування Палат може зумовлювати співпадання їх партійного складу, що, безумовно, у аспекті виваженості не справляє позитивного впливу на законодавчий процес у Конгресі.
Палати Конгресу в законодавчому відношенні формально рівноправні, кожна з них, однак, має специфічну компетенцію із предметів відання, відтак, різні Палати з різних питань виступають ініціаторами законодавчого процесу. Палати по-різному представляють населення країни (Палата Представників пропорційно чисельності населення штатів, Сенат – на основі рівної квоти представництва штатів). Строк повноважень сенаторів – 6 років, депутатів нижньої палати – 2 роки.
Конституція не обмежує права сенаторів і депутатів переобиратися на нові строки, тому багато хто з них засідають у Конгресі по декілька десятиліть.
Сенат обирається населенням штатів[50]. Від кожного штату (від 50 штатів), незалежно від чисельності населення, обирається по 2 сенатора. На відміну від Палати Представників, Сенат задуманий як постійно діючий орган, тому він не переобирається у повному складі.
Віце-президент Сполучених Штатів.У Сенат, відповідно до Конституції, входить Віце-президент, який формально є Головою Палати. Реально ж найбільшу вагу в Сенаті має лідер більшості − тимчасовий Голова Сенату.
Пост віце-президента вперше виник одночасно з постом президента у Сполучених Штатах. Особливість правового статусу Віце-президента Сполучених Штатів полягає у тому, що він не є повноважним замісником Президента, чиї прерогативи, зокрема, виконавчі, неподільні і належать йому одному. Віце-президент обмежується виконанням тих чи інших доручень Президента і не може займати політичної позиції, відмінної від позиції свого безпосереднього керівника. Тим більше Віце-президент не може здійснювати яких-небудь дій, які б не співпадали з курсом Президента[51].
Сенатори. Сенатори обираються строком на 6 років, але не в один час усі, тобто повного оновлення Палати ніколи не буває: кожні 2 роки переобирається третина сенаторів. Хоча сенатори вважаються представниками штатів, ніякої відповідальності перед органами влади штатів чи населенням (штату) вони не несуть.
Сенатором може бути обраний громадянин Сполучених Штатів, що перебуває у громадянстві не менше 9 років, досяг 30-літнього віку і проживає у межах свого штату.
У випадку, коли Віце-президент Сполучених Штатів у Сенаті відсутній, із числа сенаторів обирається Тимчасовий голова. У партійному відношенні це завжди голова партії більшості, тоді як конституційно обраний голова Сенату – Віце-президент Сполучених Штатів може бути представником партії меншості. Віце-президент веде засідання Сенату, направляє законопроекти в комітети, підписує прийняті Палатою законопроекти та ін.; голосує Голова Сенату лише в тих випадках, коли голоси сенаторів розділяються порівну.
Внутрішня організація Палат Конгресу складається із двох частин: офіційної і партійної[52]. Однак на відміну від Палати Представників, організація внутрішньої побудови та діяльності якої визначальним чином залежить від партійних фракцій, Сенат є органом, у якому партійні чинники виявляються суттєво ослабленими.
Офіційна і партійна структури Сенату виявляють схожість із тими, що існують у Палаті Представників. Однак внаслідок своєї відносної малочисельності і часткової зміни складу Сенат є структурою більш внутрішньо консолідованою й організованою[53].
Палата Представників обирається населенням штатів у складі 435 чоловік строком на два роки (крім того, від Пуерто-Ріко в Палату Представників обирається резидент, який приймає участь у дискусіях, але має лише право дорадчого голосу). Закон забороняє збільшувати число місць у Палаті. З огляду на постійний ріст населення кожні 10 років у відповідності з даними перепису населення відбувається перерозподіл місць між штатами з тим, щоб забезпечити пропорційність представництва.
Членом Палати Представників може бути обраний громадянин Сполучених Штатів, який перебуває у громадянстві 7 років, досяг 25 літнього віку і проживає у тому штаті, від якого балотується (як правило, він повинен проживати й у відповідному виборчому окрузі).
Палату Представників очолює Спікер, що обирається самою Палатою (фактично її партійною більшістю). Він наділений широкими повноваженнями: веде засідання, направляє законопроекти в комітети, має право ухвального голосу, підтримує зв’язок із Президентом та ін.
У Палаті Представників її офіційну структуру складають: Спікер, депутати, постійні комітети, рульовий комітет, спеціальні та інші комітети[54]. Політичну ж складову її внутрішньої організації утворюють: партійний лідер більшості, його помічник і “батоги”, рульовий комітет, політичні комітети, загальне зібрання більшості (кокус); партійний лідер меншості, його помічник і “батоги”, політичні комітети, кокус меншості.
Правовий статус депутатів. Сенатори і члени Палати Представників працюють на професійній основі й позбавлені права займатися діяльністю, яка має на меті отримання прибутку. Усім членам Конгресу заборонено також займати будь-яку посаду в органах влади. Конгресмени отримують грошову винагороду і користуються низкою пільг. ХХVII поправкою до Конституції (1992 р.) встановлено, що закон, який змінює розміри платні сенаторів, членів Палати Представників, не повинен вступати в силу до проведення наступних виборів до Палати Представників; тим самим члени Палати Представників і третина сенаторів позбавлені можливості збільшувати розмір винагороди для самих себе. Члени обох Палат мають у своєму розпорядженні помічників і референтів, володіють недоторканністю[55], правом слова й голосування, законодавчої ініціативи.
Найважливіше і найвпливовіше положення у Палаті Представників займає її Спікер, яким стає один із лідерів партії більшості. Спікер розглядається як наступна за значимістю після Президента посадова особа держави. Спікер справляє суттєвий вплив на законодавчий процес. Він очолює засідання Палати, підтримує порядок, надає слово бажаючим відповідати, підписує найважливіші акти, що приймаються Палатою, ставить питання на голосування й остаточно визначає, які комітети повинні розглядати ті чи інші законопроекти.
Основним фактичним помічником Спікера є лідер більшості, який формально не є посадовою особою Палати. Однак реально він головний виразник інтересів своєї партії у Палаті. Лідер більшості в ході консультацій з іншими партійними лідерами, у тому числі з лідером меншості, спрямовує проходження законопроектів у Палаті Представників. Лідер меншості (він представлений як у Палаті Представників, так і в Сенаті) визначає зміст політики опозиції й організує її підтримку.
Члени обох Палат Конгресу цілком незалежні від Президента та його Адміністрації, що, як зазначалося, досягається неможливістю ініціювати достроковий розпуск Палат. Як і в інших розвинених західних демократіях, у Сполучених Штатах конгресмени володіють вільним, а не імперативним мандатом. Вважається, що вони представляють націю у цілому, а не населення округу, від якого вибиралися. Хоча конгресмени формально не зв’язані перед виборцями попередніми зобов’язаннями, вони (особливо депутати Палати Представників, склад якої оновлюється більш швидко), з метою заручитися підтримкою виборців і забезпечити переобрання на новий строк, постійно контактують із партійним апаратом штату та безпосередньо з населенням виборчого округу.
Фракції у Конгресі.У Сполучених Штатах принцип партійної дисципліни накладає суттєвий відбиток на весь хід роботи Конгресу. Республіканці й демократи утворюють у кожній із Палат Конгресу партійну фракцію від партії, яка на своїй закритій конференції обирає лідера. Лідери партії більшості в Сенаті і Палаті Представників (це можуть бути представники різних партій) фактично керують обома Палатами; лідери партії меншості в Палаті організовують опозицію. Під керівництвом лідерів працюють “батоги”, які забезпечують дисципліну у фракціях, а головне – організоване голосування[56]. На конференції фракції обирається “рульовий комітет”, у який входять партійні керівники; комітет забезпечує єдність партійної політики, узгоджує розбіжності в межах фракції тощо. Фракції утворюють й інші комітети зі спеціальним призначенням.
Компетенція Конгресу. Конституція Сполучених Штатів закріплює строго визначений обсяг законодавчих повноважень Конгресу, тобто ті предмети відання, з яких представницький орган має право приймати закони і ті, з яких він цього робити не може. Закріплення у Конституції строго визначеного обсягу повноважень федерального законодавчого органу мало на меті не допустити його втручання у компетенцію легіслатур штатів. Хоча такий підхід до визначення обсягу компетенції парламенту може розглядатися як обмеження його законодавчих повноважень, у Сполучених Штатах компетенція Конгресу реально була розширена за рахунок так званих положень що передбачаються[57] у прецедентах Верховного Суду[58].
Компетенція Конгресу поділяється на загальну і спеціальну. Загальна компетенція здійснюється двома Палатами й полягає у прийнятті законів та резолюцій із визначених Конституцією предметів відання. Спеціальною компетенцією кожна палата володіє самостійно.
Конгрес здійснює законодавчу діяльність і приймає резолюції з таких основних питань як: фінанси та бюджет, регулювання економіки, оборона й зовнішні відносини, створення федеральних судів, нижчестоящих стосовно Верховного Суду, здійснення процедури імпічменту, обрання Президента і Віце-президента.
Повноваження Конгресу з обрання Президента і Віце-президента передбачено на той випадок, якщо жоден кандидат у Президенти і Віце-президенти не отримає більшості голосів вибірників. Тоді відповідно до ХІІ поправки до Конституції право обрати Президента надається Палаті Представників, а Віце-президента – Сенату. Донині Конгрес ще не виконував таких повноважень.
До кола питань, з яких Конгрес не може видавати закони, відносяться встановлення зворотної сили того чи іншого закону, стягнення податків на предмети, що вивозяться з якого-небудь штату, присвоєння дворянських титулів та ін.
Особливо значимими є спеціальні повноваження Сенату. Верхня палата затверджує призначення Президентом вищих посадових осіб виконавчої і судової влади (суддів Верховного Суду, міністрів, послів та ін. – усього близько 300 посад). Конституція США із цього приводу говорить: “Президент ...має право за порадою і згодою Сенату призначати послів, інших повноважних представників і консулів, суддів Верховного Суду, а також інших урядовців Сполучених Штатів”[59]. Хоча Сенат лише зрідка відмовляє Президенту у схваленні запропонованих останнім кандидатур[60], реально верхня палата справляє суттєвий вплив на кадрову політику Глави держави, оскільки Президент завжди змушений зважати на позицію сенаторів. Також Сенат 2/3 голосів схвалює міжнародні договори для їх наступної ратифікації Президентом.
До спеціальних повноважень Палати Представників відноситься виключне право вносити в Конгрес фінансові законопроекти.
Законодавчий процес у Конгресі. Законодавчий процес у Конгресі Сполучених Штатів відрізняється складністю і казуїстичністю[61]. Проходження законопроекту в кожній Палаті розпочинається з реалізації права законодавчої ініціативи, яким володіють лише конгресмени[62]. Президент формально позбавлений права законодавчої ініціативи, може ініціювати законодавчий процес опосередковано: шляхом звернень до Конгресу та через депутатів своєї партії. Реально, проте, основна маса законопроектів, що приймаються Конгресом, ініціюються виконавчою гілкою влади[63]. Значне число біллів Конгрес приймає з ініціативи лобістів.
Розгляд законопроектів у Палатах відбувається у кілька стадій. Перше читання розпочинається з формального внесення законопроекту або петиції про розгляд відповідного законопроекту[64] в палату. Білль реєструється керівництвом апарату – секретарем Сенату чи клерком Палати Представників, його назва зачитується депутатам, після чого Спікером передається у відповідний комітет. У комітеті Білль піддається детальному обговоренню із залученням експертів, у нього вносяться поправки. За результатами обговорення складається доповідь із рекомендаціями палаті. У цілому комітети Конгресу Сполучених Штатів мають значні повноваження щодо визначення суті законопроекту[65].
Друге читання розпочинається із заслуховування палатою доповіді, з якою виступає голова комітету. На цій стадії відбувається обговорення законопроекту й поправок[66], запропонованих комітетом і депутатами[67], вирішується питання про прийняття чи відхилення поправок та про подальший розгляд законопроекту.
Третє читання полягає в оголошенні остаточної редакції тексту білля[68], після чого він ставиться на голосування.
Після схвалення законопроекту палатою він передається в іншу палату, де проходить ті ж стадії. Якщо між Палатами виникають розбіжності щодо тексту законопроекту, створюється узгоджувальний комітет, завдання якого полягає у виробленні узгодженого тексту білля, який направляється у Палати. Якщо після цього яка-небудь Палата не погоджується з текстом законопроекту, законодавчий процес припиняється. Законопроект, схвалений обома Палатами в ідентичній редакції, повертається у ту Палату, з якої він виходив і направляється на підпис Президенту.
Президент може підписати законопроект, і тоді він набуває чинності, однак має право впродовж 10 днів застосувати право вето й повернути його в Конгрес. Представницький орган може подолати вето Президента 2/3 голосів депутатів у кожній із Палат. За цієї умови законопроект стає законом і без підпису Президента. Якщо ж Президент упродовж встановленого строку не підписує законопроект, то він так само стає законом.
Фактично різновидом абсолютного вето є так зване кишенькове вето: законопроект, схвалений Конгресом в останні десять днів перед завершенням сесії, не вступає у силу, якщо Президент його не підписав, і не повертається у Парламент. Щоб подолати таке вето, Конгрес повинен на наступній сесії прийняти законопроект знову.
Необхідність подолання вето Президента у кожній із Палат Конгресу кваліфікованою більшістю голосів суттєво ускладнює таку можливість – лише 7 % ветованих Главою держави законопроектів набули чинності.
Контрольні повноваження Конгресу. Організації системи стримувань і противаг в умовах жорсткого поділу влади у Сполучених Штатах не відомі такі типові для європейських республік інститути як розпуск главою держави парламенту чи парламентська відповідальність уряду. Відсутність останнього теоретично передбачає і відсутність відповідних контрольних повноважень органу законодавчої влади щодо уряду, за наслідком здійснення яких і можливе застосування парламентської відповідальності уряду. Усе ж, Конгрес володіє реальними контрольними повноваженнями щодо Президента та його Адміністрації. До таких засобів контролю слід віднести контрольні і розслідувальні повноваження комітетів і підкомітетів Палат Конгресу. Ці повноваження не згадуються у тексті Конституції, а відносяться до так званих повноважень, що передбачаються[69]. Постійні комітети Конгресу здійснюють, зокрема, контроль за діяльністю департаментів виконавчої влади й агенств, що перебувають під їх юрисдикцією. Контрольну функцію вони здійснюють засобом спеціальних досліджень, які дають Конгресу факти, необхідні для оцінки дій виконавчої влади, а також допомагають визначити ті сфери, у яких необхідне здійснення законодавчих заходів та відшукати ту форму, у якій вони повинні бути здійснені[70].
Як попередньо зазначалося, у розпорядженні Конгресу перебуває і такий вагомий інструмент контролю за виконачими структурами на чолі із Прензидентом як фінансові повноваження. Розділ 8 ст. 1 Конституції наділяє Конгрес широкими повноваженнями у фінансовій сфері. Серед них – затвердження федерального бюджету і виділення асигнувань на всі без виключення державні акції. Ця так звана влада гаманця є ефективним засобом впливу Конгресу на зміст внутрішньої та зовнішньої політики, яку проводить Президент, зокрема, у військовій сфері. Використовуючи бюджетні повноваження, Конгрес контролює діяльність особисто Глави держави та всіх підпорядкованих йому виконавчих органів насамперед тим, що може відмовити їм в асигнуванні тієї чи іншої діяльності або регулювати обсяги цієї діяльності[71].
Також Конгрес володіє конституційно передбаченими особливими контрольними повноваженнями в галузі зовнішньополітичної діяльності виконавчої влади. Серед них особливе значення мають: право схвалення міжнародних договорів, затвердження призначуваних Президентом посадових осіб на дипломатичні та інші посади, право оголошення війни тощо. Конституція дає Конгресу можливість сказати останнє слово у справах внутрішньої та зовнішньої політики, у той час як Президент повинен здійснювати поточне керівництво у відповідних галузях, керувати дипломатичними відносинами і переговорами, а також здійснювати всі санкціоновані Конгресом військові акції.
Інститут імпічменту. Відповідальність виконавчої влади перед законодавчою в умовах жорсткого поділу влади можлива лише у формі процедури імпічменту Президента. Запозичений із британської правової системи інститут імпічменту, а точніше, осудження в порядку імпічменту, являє собою вперше встановлений Конституцією Сполучених Штатів спеціальний порядок відсторонення з посади посадових осіб федерального рівня, включно Президента і Віце-президента, на випадок вчинення ними “зради, хабарництва чи інших серйозних злочинів і кримінально караних правопорушень”[72]. Це спільне повноваження Конгресу складається зі спеціальних повноважень обох Палат, яке здійснюються у відповідній послідовності. Процедура імпічменту включає дві стадії: власне імпічмент, тобто висунення Палатою Представників формального звинувачення. Наступною стадією є квазісудовий розгляд звинувачення, що здійснюється Сенатом під головуванням Головного судді Верховного Суду Сполучених Штатів. Наслідком сенатського розгляду може бути або виправдання посадової особи, підданої імпічменту, або її осудження, що тягне за собою звільнення з посади і позбавлення на майбутнє права перебувати на державній службі.
Процедура порушується Палатою Представників; сформульоване нею ж звинувачення приймається більшістю голосів загального складу Палати. Рішення за результатами слухання у Сенаті приймається не менше двома третинами голосів від списочного числа сенаторів. Застосування абсолютної більшості в першій частині процедури і кваліфікованої більшості в не менше дві третини голосів у другій частині значно ускладнює її проходження.
Процедура імпічменту мислилася батьками-засновниками не стільки для покарання самої посадової особи, скільки з метою попередження зловживань посадовими повноваженнями й “зіпсутого правління”[73]. Тому імпічмент означає лише відсторонення відповідної особи від посади й позбавлення права займати будь-яку державну посаду, що не виключає наступного судового розгляду в загальному порядку за звинуваченням у злочині і винесенням вироку. Такий підхід цілком відповідає принципу поділу влади: у процедурі імпічменту парламент не може брати на себе судових функцій, оскільки це був би вихід за межі його компетенції[74].
За більш ніж двохсотрічну історію американської конституційної практики жоден президент не був зміщений із посади в порядку імпічменту, хоча тричі (у 1868 р., у 1974 р. і в 1999 р.) процедура припинялася на стадії сенатського слухання. Усього із часів прийняття Конституції імпічменту були піддані 13 посадових осіб, однак осуджені лише 4 федеральні судді.