Концептуальні основи форми правління у Великобританії
Британська Конституція в аспекті організації влади внутрішньо суперечлива. Принцип народного суверенітету, з якого виводиться принцип поділу влади, вступає у логічну суперечність із принципом монархізму[120]. Хоча у Великобританії реально запроваджена республіканська форма правління і повноваження Монарха цілком номінальні, англійське конституційне право ніде не декларує принципу народного суверенітету, обмежуючись його визнанням за Парламентом[121]. У Великобританії суперечність цих принципів нівелюється сильним “духом консерватизму і традицій”[122], які у значній мірі й визначають реальний порядок функціонування механізму влади. Унікальні стійкість і авторитет британських традицій, на яких ґрунтується цілий ряд правових, політичних і соціальних інститутів, компенсують гнучкий характер британської Конституції[123], яка за інших обставин зумовила б хаос у правовій системі та механізмі влади.
В організації механізму влади британці відмовилися від запропонованої Монтеск’є та сприйнятої американськими теоретиками концепції поділу влади, яка в будь-якому випадку передбачає достатню функціональну ізольованість кожної з гілок влади та їхній взаємний контроль і баланс[124]. Це, крім іншого, знаходить відображення у тому, що британська державно-правова теорія і практика допускають суміщення мандатів народного депутата й міністра[125]. У теоретичному аспекті вважається, що можливість для міністрів бути водночас депутатами представницького органу не вступає у суперечність із принципом поділу влади[126]. Іншим важливим аспектом британської державно-правової доктрини є ідея (концепція) верховенства Парламенту, яка ігнорує сенс стримувань і противаг у компентенційних взаємозв’язках між різними державними органами. Згадана ідея підтверджується, зокрема, суверенними правами британського Парламенту вирішувати питання, які безпосередньо стосуються суверенітету народу[127], наприклад, визначати статус Корони і змінювати певні положення актів про приєднання Шотландії й Ірландії до Англії – актів, які у країнах континентального права є обов’язковими для законодавчого органу[128] і можуть змінюватися лише в референдарному порядку. Теоретично всевладдя Парламенту не обмежене нічим. Реально влада законодавчого органу обмежується системою суспільних цінностей, яка, по суті, виступає найважливішою гарантією демократії та прав людини.
Також у Великобританії, на відміну від розвинених країн Континентальної Європи та Північноамериканського континенту не існує яких-небудь правил або принципів, які б встановлювали сферу правового регулювання закону або розмежовували сферу компетенції законодавчої і виконавчої гілок влади. Не існує і переліку питань, які повинні врегульовуватися лише законом або постановами Уряду, що приймаються без участі Парламенту. Коло питань, з яких представницький орган може законодавствувати, необмежене[129]. Відсутній у Великобританії орган (система органів) конституційного контролю. Присутність у формі правління згаданих принципів та інститутів британською державно-правовою доктриною розглядається як такі, що суперечили б принципу верховенства Парламенту[130].
Парламентарна форма правління в умовах британських політико-правових реалій функціонує з найвищою ефективністю, чого не спостерігається в інших європейських державах із цією формою правління. Принцип “переможець отримує усе” знаходить тут найбільш широке застосування насамперед у силу особливостей двопартійної системи Великобританії.
Особливості форми правління у Великобританії.Принцип поділу влади у Великобританії у класичному вигляді не діє. Двопартійна система Великобританії веде до концентрації влади в руках правлячої партії[131]. Гілки влади одна від одної не ізольовані й формально. Монарх завжди був і залишається частиною кожної з гілок влади: Уряд її Величності; королівський підпис на законопроекті; судді її Величності; судовий вирок від імені Монарха. І хоча правило “царює, але не править” визначає реальні повноваження Монарха, формально-юридично Монарх є складовою усіх гілок влади. Особливості поділу влади простежуються не лише у статусі Монарха в системі вищих органів державної влади, але й у суміщенні повноважень членів Уряду зі статусом депутата представницького органу (міністри Кабінету повинні бути членами Парламенту), у праві Уряду видавати акти делегованого законодавства. Лорд-канцлер є одночасно членом Кабінету, Головою Палати Лордів і Головою Апеляційного Суду; до 2009 р. Палата Лордів була не тільки верхньою палатою Парламенту, але й вищою судовою апеляційною інстанцією Великобританії[132]; Таємна рада – дорадчий, виконавчий орган при Монархові – в особі свого Таємного комітету до 2009 р. була вищою інстанцією для розгляду апеляцій на рішення церковних судів і медичних трибуналів. Вона володіла також спеціальною юрисдикцією висловлювати у зв’язку зі зверненням Монарха свою думку з питань права.
До специфічних особливостей організації механізму влади у Великобританії слід віднести й ту обставину, що хоча формально ця організація Великобританії будується у відповідності з доктриною верховенства Парламенту (парламентаризму), реально Кабінет, головну роль у якому грає Прем’єр-міністр, у силу особливостей британської двопартійної системи, значною мірою контролює і представницький орган[133]. Тенденція переходу управління Парламентом у руки Уряду у Великобританії зумовила ситуацію, за якої органам виконавчої влади належить необмежений контроль над парламентськими процедурами”[134]. Фактично це означає, що головну роль в управлінні країною відіграє Прем’єр-міністр[135]. У сучасній Великобританії концепція “правління прем’єр-міністра” значно потіснила в державно-правовій теорії концепцію “правління Кабінету”, яка, у свою чергу, зайняла місце класичної теорії “парламентського правління”[136].
Схоже до того, як у державно-політичній практиці Сполучених Штатів Америки перемінне перебування біля керма влади двох правлячих партій – республіканців і демократів попереджує зловживання Президентом ввіреними йому повноваженнями (партії, аби не втратити довіру виборців на чергових виборах ефективно контролюють своїх представників на посаді Глави держави), так і у Великобританії особливості двопартійної системи унеможливлюють потенційно можливу диктатуру Прем’єра.
Особливості принципу поділу влади знаходять закріплення у джерелах права Великобританії і реалізуються у правозастосовній практиці. Остання, однак, свідчить, що функціонування державного механізму в цілому не ставить під сумнів правовий характер британської державності, забезпечує виконання функцій правової держави, і насамперед, захист прав та свобод громадян від свавілля.
Наявність у Великобританії певних політичних інститутів, таких як розвинена політична опозиція, “тіньовий” кабінет, що контролює Уряд правлячої партії, система парламентських комітетів, структура яких зорієнтована на урядові міністерства і які здійснюють систематичний поточний контроль за урядовою діяльністю, нівелюють потенційні небезпеки концентрації функціонерів правлячої політичної сили в державному апараті.
Законодавча влада
Історія британського Парламенту має виключно давню традицію. Її початок пов’язують із підписанням Великої хартії вольностей 1215 р., а вперше англійський Парламент було скликано в 1264 р. Від кінця ХІІІ ст. Парламент почав працювати на постійній основі. Згідно із Вестмінстерським статутом він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.
Британський Парламент складається із двох палат: Палати Громад і Палати Лордів. Однак це триєдина установа, оскільки представницький орган включає у себе й Монарха[137]. Британський Парламент – законодавчий орган із слабкою верхньою палатою: вето Палати Лордів може бути подолане Палатою Громад простою більшістю голосів (тобто повторним голосуванням), однак на наступній сесії[138].
Спікером Палати Громад є посадова особа, що обирається Палатою із числа своїх членів. Посада Спікера з’явилася ще в XIV ст. Історично Спікер володів великим авторитетом і забезпечував зв’язок між громадами та Монархом, державними установами, усіма іншими організаціями й особами, представляючи в цих відносинах Палату і виступаючи від її імені. Спікер і нині володіє правом доступу до Монарха.
Особливий статус Спікера підкреслюється, зокрема, формою звернення до нього депутатів – “Пане Спікер”. Згідно усталеного правила, депутати (включно із Прем’єром) при зустрічі зі Спікером повинні зупинитися і вклонитися йому. Під час засідань Спікер зодягається у суддівську мантію і парик. Жодне засідання Палати Громад не може відбуватися за відсутності Спікера. Якщо Спікер вважає, що в Палаті відсутній кворум, він виносить рішення про перерву засідання. Спікер може на свій розсуд оголосити перерву в засіданні Палати на будь-який визначений ним термін, коли вважає, що в Пататі порушується порядок. Усі виступи в Палаті звернені до Спікера. Від його розсуду залежить надання слова депутату в дебатах. Оскільки в Палаті Громад не існує практики попереднього запису для здійснення виступу із трибуни, депутат повинен докласти зусиль, аби звернути на себе увагу Спікера (“піймати очі Спікера”). Він може розпочати свій виступ тільки після звернення до нього Спікера. Те ж стосується і запитань до міністрів[139].
Кандидатура Спікера узгоджується лідерами політичних партій, що представлені в Палаті Громад, після тривалих консультацій з усіма депутатами фракції. У відповідності з усталеною традицією кандидатура Спікера повинна бути формально схвалена Монархом; питання затвердження Спікера з ним попередньо обговорюється.
Спікер обирається новим складом Палати Громад (із цього і розпочинається перше засідання Парламенту нового скликання), і, якщо він зберігає статус депутата після нових парламентських виборів, за традицією переобирається депутатами на новий строк. Звичайно Спікер перебуває на посаді аж доки не подасть у відставку або не помре[140]. Після відставки Спікер автоматично отримує місце в Палаті Лордів.
У Спікера Палати Громад, як і в інших країнах англосаксонського права, значні дисциплінарні повноваження, які він може здійснювати як щодо Палати в цілому, так і окремих її членів. Загалом призначення Спікера полягає у тому, щоб забезпечити виконання рішень, прийнятих Палатою Громад, і застосовувати із цією метою встановлені нею процедурні правила. Спікер забезпечує взаємодію між Палатою Громад і Монархом, Палатою Громад і Палатою Лордів; здійснює керівництво роботою Палати Громад і забезпечує рівні права на участь у цій роботі депутатів, зокрема тих, що складають меншість Палати; дає поради й роз’яснення із правил процедури Палати; призначає голів постійних комітетів, передає їм законопроекти, володіє дисциплінарними повноваженнями стосовно порушників порядку в Палаті; підтверджує правильність подолання вето Палати Лордів; посвідчує фінансовий характер законопроекту, що розглядається Палатою Громад. Спікер не може коментувати виступи депутатів і виступати сам.
Спікер Палати Громад не приймає участі в дебатах, не може звертатися із запитаннями до міністрів, однак подає вирішальний голос у випадку, коли голоси членів Палати розділилися порівну.
Спікер не може належати до жодної із представлених у Палаті партій, оскільки повинен бути особою неупередженою, а тому призупиняє членство у своїй партії на час свого головування в Палаті[141].
Вимога політичної неупередженості передбачає, що Спікер усувається від участі в партійних справах. Він залишається у своїй посаді незалежно від зміни партій біля керма влади, що забезпечує наступність посади Спікера і розглядається як гарантія дотримання принципу неупередженості[142].
Вимога політичної неупредженості зумовлює специфіку виборів Спікера до Палати в якості депутата. Спікеру, для того, щоб зберегти свою посаду в новообраній Палаті, необхідно знову бути обраними до неї у якості депутата на чергових парламентських виборах. Для цього у відповідному виборчому окрузі він висувається як особа без партійної приналежності. В окрузі, де висувається кандидатура Спікера, жодна із двох правлячих партій не висуває своїх кандидатів.
Спікером Палати Громад є, як правило, найбільш поважний і найстаріший за депутатською кар’єрою депутат Палати Громад. Незалежність Спікера забезпечується не лише його надпартійним положенням у Палаті, але й спеціальним способом визначення розміру його зарплатні та пенсії: ті й інші виплати здійснюються на основі законодавства, а тому не залежать від політичної кон’юнктури, що складається при щорічному прийнятті державного бюджету.
Спікер тісно зв’язаний із посадовими особами партій. У веденні дебатів Спікер керується розкладом, складеним “батогами” – координаторами діяльності партій, що правлять у Палаті, має перед собою список учасників дебатів, поданий йому “батогами”[143] після узгодження і т. д.
Слово “батіг” походить від слова “whipper”, що означає “помічник єгеря”, який слідкує за тим, щоб мисливські пси не розбігались, зганяючи їх назад у купу батогом. Стосовно посадових осіб партій і англійського Парламенту цей термін вперше почав використовуватися у 1828 р.
Основний обов’язок “батогів” – забезпечувати контакти між керівництвом партії і рядовими членами, налагоджувати співробітництво й координацію між фракціями в Парламенті. Головний “батіг” Уряду слідкує також за тим, щоб усі заплановані Кабінетом до розгляду законопроекти пройшли через Палату до кінця сесії. “Батоги” Уряду й опозиції тісно контактують один з одним і утворюють ті звичайні канали, через які досягається компромісне врегулювання спірних питань між Кабінетом і опозицією. Консультації між “батогами” Уряду й опозиції стали звичайною практикою, хоча і не знайли якої-небудь нормативної регламентації.
“Батоги” забезпечують присутність своїх прибічників на засіданнях Палати і підтримку відповідно Уряду або опозиції. Для цього їм надано низку повноважень стосовно решти депутатів. Так, “батоги” слідкують за дотриманням партійної дисципліни. Жоден депутат не може покинути засідання Палати, не порадившись для цього з “батогом”. Якщо який-небудь депутат з якихось причин не може бути присутнім на засіданні Палати, він зобов’язаний повідомити про це “батога” своєї партії тощо[144].
У роботі Спікеру допомагають три його замісники і клерк – посадова особа, яка водночас виконує функції секретаря Палати і радника Спікера, Уряду, опозиції та рядових депутатів із питань, що виникають у зв’язку із застосуванням правил процедури та парламентських привілеїв.
Питання підтримання порядку і забезпечення безпеки в Палаті Громад віднесені до компетенції пристава.
Важливу роль в організації парламентських процедур відіграє посадова особа, що йменується лідером Палати і виступає у ній від імені Уряду. Лідер Палати призначається Прем’єр-міністром із числа найбільш близьких до нього політичних діячів, що входять у склад Кабінету. Він відповідає за виконання своїх повноважень виключно перед Прем’єр-міністром.
Лідер Палати Громад володіє широкими повноваженнями. Він організує роботу Палати таким чином, щоб забезпечити проведення через неї попередньо розробленої Урядом програми законодавства й інших заходів, визначає порядок і розклад роботи Палати, а також порядок розгляду нею законопроектів. Він входить у склад комітету Кабінету, який надає Кабінету рекомендації про те, які саме законопроекти повинні бути внесені в Палату в ході сесії. У кінці кожного тижня він повідомляє Палаті про порядок денний Уряду на наступний тиждень та інформує Палату про всі справи, що мають державне значення[145].
Депутати британського Парламенту підтримують тісні стосунки із групами тиску і лобістськими організаціями; небагато хто з них залишає свою основну роботу чи професійну діяльність, багато хто продовжує роботу по сумісництву[146]. Правила парламентської процедури санкціонують такі зв’язки вимогою повідомляти Палаті чи комітету (у залежності від того, де відбуваються дебати з питання, що зачіпає фінансовий інтерес депутата) про свій фінансовий інтерес у справі. У 1975 р. Палата Громад встановила обов’язкову реєстрацію таких “інтересів” депутатів: депутат зобов’язаний інформувати Палату про будь-який фінансовий інтерес чи інші матеральні вигоди, які він може отримати і які можуть впливати на його поведінку, промови, голосування у Парламенті[147].
Як і в інших парламентах, у Палаті Громад Великобританії функціонують постійні, тимчасові комітети. Головними напрямками роботи комітетів є попередній розгляд законопроектів, контроль діяльності адміністрації, проведення парламентських розслідувань тощо. Усі комітети можна поділити на наступні групи:
1) Комітет усієї Палати представляє собою Палату Громад у повному складі, засідання якої проводиться не під керівництвом Спікера, як звичайно, а на чолі з головою, що обирається. Така форма роботи Палати Громад застосовується для того, щоб забезпечити більш вільне від втручання Уряду обговорення законопроектів. Це має місце, як правило, при прийнятті рішень конституційного (найважливішого) значення. Коли комітет завершує свою роботу, то він затверджує доповідь, що передається Палаті, і знову перетворюється у Палату;
2) Постійні комітети формуються комітетом із відбору у складі 10-50 депутатів для розгляду конкретних законопроектів. Поняття “постійний комітет”, таким чином, умовне: комітети створюються кожен раз заново для розгляду конкретного білля і після виконання свого завдання припиняють існування. Більшість постійних комітетів не спеціалізовані, однак деяким із них притаманна територіальна спеціалізація – Великому Шотландському комітету, Великому Валлійському комітету, Північноірландському комітету та комітетам із регіональних справ;
3) Комітет із відбору формується із числа депутатів після консультацій із керівниками партійних фракцій у Палаті Громад. У склад комітету обов’язково включається принаймні один міністр, а також керівники інших партій. У його складі також повинен бути представлений один із “батогів” Уряду й офіційної опозиції. Призначення комітету – формування системи постійних комітетів, виходячи із співвідношення числа депутатів двох правлячих партій у Палаті Громад;
4) Сумісні комітети обох Палат Парламенту, що формуються з їх представників, створюються для розгляду неполітичних питань і деяких видів законопроектів, наприклад, консолідованих законів.
У цілому британський Парламент є представницьким органом із слабкою системою комітетів[148]. Діяльність комітетів перебуває під постійним контролем Уряду; зокрема, вони не відіграють суттєвої ролі в законодавчому процесі.
Палата Лордів – верхня палата Парламенту. Палата Лордів веде своє походження від “Великої Ради” (Magnum concilium), яка існувала в норманський період історії Англії. У склад “Великої Ради” входили найбільші землевласники, що служили Королю і називалися “баронами”. З плином часу “Велика Рада” зазнавала різних змін і на її основі була створена Палата Лордів, членство в якій пов’язується з набуттям дворянського титулу[149]. Представницький характер Палати Лордів оспорювався дослідниками англійського конституційного права ще в ХІХ ст.[150]
На сьогодні Палата Лордів складається з лордів-клерикалів: архієпископи Йоркський і Кентенберійський та єпископи Англіканської церкви, лордів-юристів (“лорди з апеляції” або “судові лорди”), пожиттєвих перів. Згідно закону 1958 р. пожиттєвими перами в Палаті Лордів можуть стати особи, які мають заслуги перед Короною. Серед пожиттєвих перів 50 % складають колишні члени Палати Громад, інші – особи, відомі своєю діяльністю у галузі літератури та мистецтва, землевласники, державні службовці, представники промислового й фінансового бізнесу, що відійшли від справ, дипломати і профспілкові лідери у відставці, які мають видатні заслуги перед державою. Титул пера дарується Монархом за рекомендацією Прем’єр-міністра. Чисельний склад Палати Лордів не визначений і постійно змінюється.
На чолі Палати Лордів стоїть Лорд-канцлер, який входить у склад Кабінету і призначається Монархом за пропозицією Прем’єр-міністра строком на п’ять років. У Лорд-канцлера є два замісники, які щорічно обираються Палатою на початку сесії. Оскільки Лорд-канцлер не обирається Палатою, а призначається Монархом, він не володіє повноваженнями, аналогічними повноваженням Спікера Палати Громад. Лорд-канцлер не має дисциплінарних і яких-небудь інших прав щодо організації і контролю за дебатами, що відбуваються у Палаті. Засідання у Палаті Лордів відбуваються на основі саморегулювання, на основі привілеїв її членів і під керівництвом Лідера Палати, яким стає лідер найвпливовішої партійної фракції Палати. Лорд-канцлер, проте, не є номінальною фігурою, він здійснює ключові функції у різних галузях державного життя. Лорд-канцлер має право приймати участь у дебатах і голосуванні, виступає від імені Уряду, коли Палата Лордів засідає як Комітет усієї Палати; оцінює у попередньому порядку запити (звернення) перів, що направляються у Комітет із привілеїв; є головним радником Уряду з питань правосуддя і застосування Конституції; очолює судову владу, головує у Палаті Лордів і в Судовому комітеті Таємної ради при Монархові; очолює судову систему країни (є головою Апеляційного суду та головою Канцлерського відділення Високого суду); грає певну роль у призначенні суддів, а також у комісії з реформи правової системи Великобританії; віддає накази про скликання на сесію Палати Лордів і про проведення парламентських виборів.
У Палаті Лордів, як і в Палаті Громад, присутній поділ на партійні фракції, однак вплив партійних чинників на організацію парламентських процедур у Палаті не такий визначальний як у Палаті Громад.
Депутатська діяльність перів державою не оплачується. Їм лише можуть бути компенсовані витрати, пов’язані з відвідуванням засідань. Реально на засіданнях Палати присутні і приймають участь у її роботі та голосуванні біля третини її членів.
Головними функціями, які здійснюються Палатою Лордів, є законодавча та контрольна.
Законодавча функція здійснюються шляхом участі в законодавчому процесі, зокрема в наступних формах: внесення поправок у законопроекти, прийняті Палатою Громад; відхилення законопроектів, прийнятих Палатою Громад; внесення законопроектів, що передбачають схвалення міжнародних договорів Великобританії чи тих, що приймаються у рамках правової реформи, особливо у зв’язку з участю у ЄС; вивчення приватних законопроектів й актів делегованого законодавства.
Контрольна функція простежуються у практиці запитів міністрам Уряду і створенні комітетів для вивчення відповідних питань.
Кабінет не несе політичної відповідальності перед Палатою Лордів, і остання не може змусити Уряд піти у відставку. Однак Палата здійснює контроль над Урядом у тих само формах, що й Палата Громад. Від імені Уряду в Палаті Лордів виступають міністри, що входять до її складу.
Законодавчий процес у Парламенті. Законодавчий процес полягає у розгляді у відповідності з усталеною процедурою законопроектів, які можуть вноситись у будь-яку палату Парламенту. Виключення складають фінансові законопроекти, що вносяться лише в Палату Громад[151].
Хоча проект закону може бути внесений у будь-яку палату, на практиці законопроект спочатку розглядається в Палаті Громад і лише після цього передається в Палату Лордів. На відміну від Президента Сполучених Штатів Америки Монарх у Великобританії володіє законодавчою ініціативою, однак від його імені законопроекти представляють міністри. У Великобританії серед законопроектів (відповідно й законів) розрізняються публічні і приватні. Перші вносяться депутатами звичайно через міністрів, інші (локального та персонального характеру) – у формі петицій. Переважна більшість законопроектів, як і в інших розвинених державах із парламентарною формою правління, приймаються за ініціативою Уряду (95 %), для обговорення законопроектів від депутатів виділяється лише один день на тиждень.
Публічні законопроекти проходять у Палаті Громад п’ять стадій: перше, друге читання, стадія комітету, стадія доповіді, третє читання. Якщо ж текст законопроекту зазнав змістовних коректив у Палаті Лордів, то поправки верхньої палати повинні бути розглянуті в Палаті Громад.
Право законодавчої ініціативи належить членам Парламенту та Монарху. Реально ж більшість законопроектів вносяться у Палату Громад Урядом: відповідний міністр, який здійснює законодавчу ініціативу, формально робить це не у статусі члена Уряду, а у статусі депутата. Урядові законопроекти вносяться у Парламент тим міністром, який є відповідальним за їх розробку і проходження у Палаті[152].
У першому читанні клерк Палати звичайно зачитує лише заголовок законопроекту, після чого він роздруковується і роздається депутатам. Фактично перше читання є інформуванням депутатів про надходження відповідного законопроекту в Палату. Через 2-3 тижні депутат, відповідальний за проходження законопроекту, вносить пропозицію перейти до другого читання. На цьому етапі будь-який інший депутат може внести обгрунтовану контрпропозицію не розпочинати другого читання по законопроекту. Пропозиції ставляться на голосування, за результатами якого законопроект або не розглядається далі взагалі, або відбувається друге читання, у якому обговорюються основні, принципові положення законопроекту з наступною його передачею у комітет Палати. У комітеті депутати й експерти проводять детальне дослідження законопроекту, постатейне обговорення з поправками та голосуванням. При обговоренні законопроекту комітет зв’язаний рішенням Палати, винесеним у другому читанні, і не може вносити у законопроект такі поправки, які б спотворювали принципи законопроекту, схваленого Палатою Громад. Комітетська стадія завершується рішенням комітету доповісти про результати розгляду й обговорення Палаті. У третьому читанні за доповіддю головного комітету законопроект розглядається на пленарному засіданні Палати. Третє читання є, по суті, формальною стадією в обговоренні законопроекту: у третьому читанні дозволяються поправки, які не зачіпають суті законопроекту, звичайно редакційного характеру. Депутати можуть проводити дискусію, але, як правило, Спікер ставить законопроект на голосування. Якщо законопроект отримує просту більшість голосів, він направляється у другу Палату, де відбувається аналогічна процедура. Якщо Палата Лордів вносить у законопроект поправки, у Палаті Громад відбувається їх обговорення. Звичайно питання вирішується шляхом компромісного врахування позицій обох Палат. Якщо спільної позиції досягти не вдається, Палата Лордів може відхилити законопроект, але лише на один рік (із фінансових законопроектів – на один місяць). Вето Палати Лордів може бути подолане Палатою Громад на наступній сесії простою більшістю голосів.
Усі статути у британському Парламенті приймаються простою більшістю голосів. Вимога кваліфікованої більшості голосів ніколи не застосовується. Не існує і вимоги кворуму. Однак законопроект не може бути прийнятий числом голосів, менше 40.
Якщо обидві Палати приймають законопроект, він направляється Монарху і після його схвалення стає законом, що публікується в офіційному виданні. Монарх підписує усі закони, хоча йому належить право вето, яке на підставі конституційного звичаю він не застосовує більше 300 років (Востаннє право вето Монарх застосував у 1707 р.).
З метою забезпечення ефективності законодавчого процесу в Парламенті застосовуються різні процедурні форми згортання дискусій по законопроектам: “припинення дебатів”, “кенгуру”, “гільйотина”, застосування принципу партійної дисципліни та ін.
Процедура “припинення дебатів” полягає у тому, що на будь-якій стадії обговорення законопроекту депутат може внести пропозицію про припинення дебатів. Звичайно така пропозиція вноситься головним “батогом” Кабінету, а питання про те, чи прийняти його, залишається на розсуд Спікера. Пропозиція про припинення дебатів не підлягає обговоренню. Якщо пропозиція ставиться на голосування, вона вважається прийнятою, якщо її підтримає не менше 100 депутатів. Описана процедура застосовується і на рівні розгляду законопроектів у комітетах. У такому випадку пропозиція повинна бути підтримана принаймні 20 депутатами.
Процедура “кенгуру” полягає у тому, що за вибором Спікера обговорюється не весь законопроект, а його фрагменти: ще на стадії доповіді Спікер вирішує, які поправки із числа запропонованих до законопроекту поставити на голосування, а які – ні.
У відповідності із процедурою гільйотини дискусія по законопроекту автоматично припиняється після збігу строго визначеного часу. “Гільйотина” згортає дебати як за обсягом, так і за змістом законопроекту. У Палату вноситься пропозиція про розподіл часу на обговорення у Палаті одного чи декількох законопроектів. Чітко визначається час, що відводиться на різні стадії розгляду законопроекту, окремих його частин чи статей, а також встановлюється час завершення розгляду законопроекту, за збігом якого Палата зобов’язана припинити обговорення незалежно від того, завершений розгляд чи ні.
Традиційно до повноважень Палати Громад відносяться фінансові повноваження. Закон про бюджет завжди приймається спочатку нижньою палатою. Його вносить лише Уряд, поправки депутатів можливі лише за погодженням із відповідним міністром. Повноваження Палати стосовно закону про бюджет обмежені. Закон про бюджет та інші фінансові законопроекти після схвалення Палатою Громад повинні бути прийняті верхньою палатою упродовж місяця. В іншому випадку закон вступає у силу без згоди Палати Лордів.
Поряд із законодавчими повноваженнями і повноваженнями із прийняття бюджету Парламент Великобританії виконує й інші функції, серед яких важливе місце займають функції з контролю за діяльністю Уряду. Практично дана функція здійснюється Палатою Громад. У даному аспекті у відносинах між Парламентом та Урядом Великобританії в умовах двопартійної системи і, відповідно, дії принципу партійної дисципліни, який накладає відбиток на функціонування усього державного механізму, спостерігається цілком оригінальна ситуація. Оскільки, на відміну від Сполучених Штатів Америки, більшість у Парламенті та Уряді Великобританії, за виключенням вкрай рідкісних випадків, завжди належить до однієї і тієї ж партії, а лідер правлячої партії є лідером фракції більшості в Парламенті і, водночас, Прем’єром, роботу Парламенту у Великобританії спрямовує, по суті, Уряд. Очевидно, що принцип партійної дисципліни у значній мірі нівелює здійснення принципу поділу влади, водночас він забезпечує цілком узгоджений характер взаємодії представницького органу й Уряду, гарантує можливість швидких і рішучих дій Прем’єр-міністра та його Кабінету[153].
Парламентський контроль за Урядом.Найбільш частою формою контролю Палати Громад є письмові та усні запитання до Прем’єра (для яких двічі на тиждень відводиться по 15 хвилин), до міністрів (40-50 хв. чотири рази на тиждень). Міністр може відмовитися відповідати з питань суспільної безпеки, комерційної таємниці, особистого характеру. Але якщо питання стосується передбачуваної неетичної поведінки міністра і задане йому без будь-яких ганебних натяків, він повинен відповідати. Міністр може відмовитися відповідати, якщо вважає, що для підготовки відповіді необхідні витрати, які перевищують 200 ф. Ст. Звичайно кожен міністр відповідає один раз у місяць.
Формою контролю є також дебати із загальних питань політики, які звичайно пропонуються опозицією. У зв’язку із цим Прем’єр-міністр регулярно виступає перед Парламентом і кожен міністр Кабінету виступає раз у місяць. Загальній політиці Уряду присвячені також щорічні дебати у зв’язку із тронною промовою Монарха в Парламенті під час відкриття його сесії.
Контроль за діяльністю міністрів здійснюється також парламентськими спеціальними комітетами: з 1979 р. міністри запрошуються ними (міністри завжди з’являються) для пояснень. Контроль за управлінням здійснюється Уповноваженим у справах адміністрації. Крім нього існують й інші уповноважені Парламенту (парламентські комісари, омбудсмани) – з охорони здоров’я, місцевого самоврядування, з питань, що стосуються Шотландії, Уельсу, Північної Ірландії і т. д., які здійснюють контроль у своїх сферах. Деякі з них призначаються актами Монарха, контрасигнованими Прем’єром за попередньої згоди Палати Громад.
Парламентська відповідальність Уряду.Юридично Уряд несе колективну відповідальність перед Парламентом (тільки перед Палатою Громад). Палата Громад може вимагати (з будь-яких причин) відставки Уряду, однак Прем’єр-міністр визначає, піде у відставку винний міністр чи весь Уряд. Ця ситуація описується поняттям резолюції осуду. Вотум недовіри – інша форма парламентської відповідальності Уряду, є завжди зв’язаним: це випадок, коли за ініціативою самого Уряду ставиться питання про довіру йому в Парламенті у зв’язку із проходженням у представницькому органі зініційованого Урядом законопроекту. Пропозиція про вотум недовіри ініціюється у Палаті Громад лідером опозиції. У випадку схвалення Палатою пропозиції Уряд повинен піти у відставку або просити Монарха розпустити Парламент (Палату Громад). У випадку отриманого вотуму недовіри Уряд має право розпустити Палату Громад і призначити нові вибори. Врешті-решт Кабінет усерівно йде у відставку, оскільки новообрана Палата Громад формує новий Уряд. Застосовується цей інститут дуже рідко, у ХХ ст. було лише два таких випадки (у 1924 і 1979 рр.).
На відміну від вотуму недовіри резолюція осуду вноситься досить часто. Оскільки резолюція осуду виходить від опозиції, вона майже завжди відхиляється парламентською більшістю. В одиничних випадках вона приймається, якщо частина депутатів від правлячої партії голосує разом з опозицією, складаючи, таким чином, парламентську більшість (у ХХ ст. таких випадків не було).
Монарх
У британській державно-правовій доктрині Монарх – глава держави, глава суверенної влади та наступності державності. Монарх втілює у собі стабільність державних інститутів, розглядається як символ єдності нації і стабільності в суспільстві. На сьогодні у Великобританії немає впливового суспільного руху за скасування монархічної форми правління.
Теоретично британський Монарх володіє значною часткою державної влади. Як зазначалося, принцип монархізму в організації механізму влади Великобританії вступає у суперечність із принципом парламентаризму, точніше верховенства парламенту. Згадані суперечності розв’язуються реальною практикою функціонування механізму влади у Великобританії. Ця практика описується формулою “царює, але не править”. Теоретично як глава держави, Монарх керує виконавчою владою, водночас він – складова Парламенту. Насправді ж Монарх не приймає участі в законодавстві (не реалізує права законодавчої ініціативи, не застосовує право вето), виконавчою владою не володіє.
Теза про те, що Монарх “царює, але не править” потребує застереження. У ХХ ст. було кілька випадків, коли Монарху пропонувалися на затвердження альтернативні кандидатури Прем’єра. Однак у 60-х роках ХХ ст. лейбористи і консерватори виробили правило, у відповідності з яким Прем’єром може стати лише лідер партії, що перемогла. Відтоді, здавалося, Монарх втратив будь-яку можливість впливати на заміщення посади Глави Уряду. Однак із розвитком партійної системи країни Монарх знову виявився включеним у реальну політику. Позиція Монарха щодо кандидатури Прем’єра є імперативною у ситуації, коли жодна із правлячих партій не володіє більшістю місць у Палаті Громад. У такій ситуації принцип “переможець отримує усе” не діє і Монарх здійснює призначення Прем’єра у строгому смислі слова.
Монарх здійснює реальні владні повноваження також у випадку, коли уряд меншості отримує вотум недовіри і ставить перед Монархом питання про розпуск Палати Громад. Якщо Палата проти розпуску, то питання про те, хто припинить достроково повноваження – Уряд чи Палата, залежить від рішення Монарха.
Реально країною керує “Уряд його (її) Величності”, а точніше його окрема частина – Кабінет, у якому особливу роль відіграє особа Прем’єра. Як згадувалося, у силу особливостей двопартійної системи у Великобританії Уряд у значній мірі контролює і законодавчий орган. Безумовно, описана практика вступає у жорстку суперечність з усталеною у британській державно-правовій теорії ідеєю “верховенства парламенту” (парламентаризму).
Принцип верховенства Парламенту нормативно був закріплений у державно-правовій практиці Великобританії Біллем про права 1689 р., який скасував право Монарха вносити зміни до законів без згоди Парламенту. Остаточно утвердився згаданий принцип у ХІХ ст., встановивши монополію Парламенту в законодавчій сфері. На сьогодні принцип верховенства Парламенту означає, що представницький орган не зв’язаний яким-небудь конституційним актом і не існує якого-небудь правового обмеження його верховенства в законодавчій сфері. Парламент приймає, змінює і припиняє дію будь-якого закону в порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто, зокрема й суд, не може поставити під сумнів чинність чи конституційний характер біллів Парламенту.
Згідно Акту про престолонаслідування 1701 р. у Великобританії діє кастильська система, відповідно до якої спадкоємцем трону Монарха, що помер або відмовився від престолу (такий випадок був один раз), стає старший син, а за його відсутності – старша донька Монарха. Британський Монарх повинен бути протестантом (англіканцем) за віросповіданням, він не може вступити у шлюб із католиком. Монарх політично нейтральний (не може бути членом якої-небудь політичної партії). Монарх не несе політичної відповідальності у зв’язку з управлінням суспільством: за Монарха відповідають його міністри.
Більшість повноважень британського Монарха, які визначають його статус і носять формальний характер, визначаються поняттям “королівська прерогатива”; інші повноваження закріплюються законом.
Королівська прерогатива – це сукупність повноважень Монарха за загальним правом. В англійській історії ці повноваження розглядалися як такі, що не можуть бути обмежені представницьким органом. Однак після 1688 р. королівська прерогатива стала визначатись як така, що обмежується законом і визначається судовою практикою. Сьогодні будь-яке з повноважень Монарха, що входить у королівську прерогативу, може за необхідності стати предметом законотворчості Палат. Якщо Парламент приймає закон із питання, що стосується королівської прерогативи, то із цих пір воно (питання) вважається з неї вилученим. Це знаходить своє відображення у судовій практиці.
З юридичної точки зору розрізняють два основні види прерогативних повноважень Монарха: особисті й політичні.
Особисті прерогативи в основному зводяться до низки правил, які забезпечують королівські імунітети і право власності. Наприклад, “Монарх ніколи не помирає”, тобто за загальним правилом міжцарювання бути не може, оскільки існуюча система успадкування престолу передбачає постійне функціонування монархії. Інша особиста прерогатива – правило, яке стверджує, що “Монарх не може помилятися”. На практиці це означає судовий імунітет Монарха. До прерогатив особистого характеру слід віднести королівські регалії: корона, трон, мантія, держава, скіпетр, титул, необхідне звертання до Монарха “Ваша Величність”. До прерогатив особистого характеру також відносяться королівський двір, що складається з осіб, які обслуговують Короля і членів його сім’ї (ці особи мають різні придворні титули), цивільний лист – щорічні виплати з державного бюджету на особисті потреби Монарха й утримання його двору (приблизно 8 млн. ф. Ст.), звільнення від сплати податків.
Політичні прерогативи британського Монарха досить широкі й у спеціальній літературі класифікуються за різними критеріями, серед яких – прерогативи у сфері внутрішньої та зовнішньої політики.
У сфері внутрішньої політики британський Монарх здійснює повноваження у сфері управління, у законодавчій сфері та сфері судочинства.
Повноваження Монарха у сфері управління полягають у його праві призначати і звільняти міністрів (припиняти повноваження Кабінету), здійснювати керівництво збройними силами, керувати власністю Корони, призначати єпископів, жалувати почесні звання, здійснювати надзвичайні повноваження і повноваження у сфері оборони.
Законодавчі прерогативи Монарха полягають у його праві скликати й розпускати представницький орган із призначенням дати нових виборів (це робиться, однак, лише за вказівкою Уряду)[154], у праві підписувати (чи відмовляти в підписі – право абсолютного вето (не використовується з 1707 р.) нормативні акти, прийняті Парламентом. Монарх – складова структури Парламенту, однак відвідувати його засідання (Палати Громад) він може лише за спеціальним запрошенням. Монарх відкриває щорічну сесію Парламенту, виступаючи із тронною промовою на сумісному засіданні Палат. У цій промові викладається програма дій на наступний рік. Оскільки Монарх лише зачитує текст, підготовлений йому Прем’єр-міністром, він не може змінити в ній жодного слова чи навіть виділяти в ній які-небудь слова інтонацією.
Прерогативи Монарха в судовій сфері ґрунтуються та формулі “Монарх – джерело справедливості”. Історично британські монархи не лише призначали суддів, але й приймали участь у судових засіданнях. Сьогодні правосуддя у Великобританії здійснюється від імені Монарха, але суддівський корпус формується у відповідності із процедурою, визначеною законом. Практично судові прерогативи полягають у наявності в Монарха права помилування. Це право здійснюється Монархом за активної участі міністра внутрішніх справ.
У сфері зовнішньої політики королівські прерогативи полягають у праві: 1) оголошувати й укладати мир; 2) праві укладати міжнародні договори; 3) праві приймати рішення з анексії чи поступки території; 4) праві направляти й акредитувати дипломатичних представників; 5) праві на визнання іноземних держав і урядів.
Таким чином, хоча юридично Монарх володіє широкими повноваженнями, фактично самостійно він ними скористатися не може. Це так звані сплячі або “законсервовані прерогативи”. До того ж усі акти, що виходять від імені Монарха, повинні бути контрасигновані Прем’єр-міністром: без згоди останнього акт Монарха недійсний. Фактично політичні прерогативи Монарха здійснюються за порадою і за участі міністрів Уряду.
При Монархові діє дорадчий орган – Таємна рада, який з’явився у державному механізмі у ХІІІ ст. У склад Таємної ради входять міністри Кабінету, судді Апеляційного суду, архієпископи Англіканської церкви, Спікер Палати Громад, британські посли в іноземних державах та інші особи, що займають чи займали вищі посади на державній службі (усього біля 300 чол.). У повному складі Таємна рада збирається з особливо урочистих випадків, наприклад із приводу церемонії коронації Монарха. Звичайно в засіданнях Ради приймає участь декілька чоловік. Кворум – 3 чоловіки. Таємна рада приймає рішення від імені Монарха у формі наказів або прокламацій. “Наказами в Раді” оформляються рішення Кабінету. Скликання та розпуск Парламенту, оголошення війни та миру і будь-який інший виступ Монарха в урочистих випадках набуває форми прокламацій. Деякі питання перед прийняттям рішення у Парламенті за традицією повинні бути повідомлені в Таємній раді: про розпуск Парламенту, оголошення війни, відмови від престолу, акти делегованого законодавства, октроювання конституцій колишнім колоніям та ін.
Кабінет
У Великобританії Уряд існує поза сферою конституційно-правового регулювання. У писаних компонентах британської Конституції немає жодної згадки про цей найважливіший орган держави[155]. Сьогоднішній статус Кабінету міністрів у державному механізмі Великобританії утвердився у період між Першою і Другою світовими війнами. Саме Кабінет реально керує країною.
Формування Уряду визначається традицією. Прем’єр-міністром стає лідер партії-переможниці на виборах до Палати Громад, оскільки Уряду слід отримати вотум довіри[156] – голоси більшості членів Палати для його затвердження. Кандидатуру Прем’єра формально схвалює Монарх, тим самим лише оформлюючи волю партійної більшості в Парламенті. Так само формально Монарх може відмовити у схваленні кандидатури, запропонованої парламентською більшістю, але реально він до таких дій не вдається і завжди підтверджує вибір, зроблений партією-переможницею та виборцями. Траплялися, однак, випадки, коли партія-переможниця через внутрішні суперечки не могла дійти згоди щодо кандидатури Прем’єра (1957, 1963, 1974 рр.) і тоді останнє слово залишалося за Монархом. Після свого призначення Прем’єр-міністр самостійно вирішує питання кадрового призначення на найважливіші міністерські пости. Як і в попередньому випадку, вибір Прем’єра підтверджується Монархом. При формуванні Кабінету повинна дотримуватись умова: його члени зобов’язані засідати в одній із Палат Парламенту, з тим, щоб їхня діяльність перебувала під постійним парламентським контролем. Закон встановлює обов’язкову квоту міністрів – членів Палати Громад, визначаючи, таким чином, участь в Уряді Палати Лордів. Лорд-канцлер за будь-яких умов входить у склад Кабінету.
У британській державно-правовій практиці поняття “уряд” і “кабінет” не співпадають. Уряд – це сукупність усіх вищих посадових осіб виконавчої влади, які поділяються на декілька рангів і далеко не всі з них очолюють відповіні міністерства. Уряд можна розглядати як Кабінет у повному складі – 75-80 чоловік. Уряд ніколи не збирається на засідання і не приймає рішень. Як цілісне утворення Уряд постає лише у випадку його колективної відставки.
Кабінет являє собою групу міністрів, запрошених Прем’єр-міністром для обговорення і прийняття рішень із найважливіших питань внутрішньої і зовнішньої політики країни. Питання про чисельність Кабінету Прем’єр вирішує самостійно. Звичайно це біля двадцяти чоловік (сюди обов’язково входять державні секретарі внутрішніх справ і оборони, Лорд-канцлер, секретар казначейства та ін). Згадане число позначає групу провідних міністрів.
У структурі Кабінету відсутнє міністерство юстиції – у цьому вбачається одна з ознак традиційно-незалежного статусу судової влади у Великобританії[157].
Прем’єр-міністр також вирішує питання кадрового призначення на найважливіші міністерські пости. Кабінет скликається на засідання і приймає рішення в особистій резиденції Прем’єра, на Даунінг-стріт, 10, у Лондоні.
В останні роки в державному житті Великобританії стійким стало поняття “внутрішній кабінет”. Воно охоплює групу найближчих радників і друзів Прем’єр-міністра, які користуються його особливою довірою і є членами Кабінету. “Внутрішній кабінет” – неформальне об’єднання міністрів, що не має правового статусу чи структурної організації у рамках Кабінету (міністрів). “Внутрішній кабінет” приймає рішення від імені Кабінету. Засідання “внутрішнього кабінету”, як і Кабінету, відбуваються в оселі Прем’єра.
Функції Кабінету (міністрів). Основні напрямки діяльності Кабінету (міністрів), незалежно від його партійного складу і політичної зорієнтованості полягають у: 1) остаточному визначенні політичного курсу держави, сформульованого Парламентом; 2) здійсненні контролю за тим, щоб апарат виконавчої влади діяв у відповідності з політичною лінією, визначеною Парламентом; 3) постійній координації і розмежуванні сфер діяльності міністерств і відомств.
Головну роль в управлінні країною грає Прем’єр-міністр. Він формує Уряд, подає на підпис Монархові правові акти і сам контрасигнує їх, у будь-який момент може запропонувати Монарху розпустити нижню палату Парламенту із призначенням нових виборів тощо.
Прем’єр-міністром призначається лідер партії, що перемогла на виборах у Палату Громад. Він здійснює загальне керівництво Кабінетом (міністрів) і офіційно обіймає посаду Першого лорда Казначейства.
Функції Прем’єр-міністра: 1) сформувати Уряд і керувати його діяльністю; 2) підтримувати постійні відносини між Кабінетом і Монархом, давати поради Монархові з питань політики; 3) представляти Уряд у парламентських дебатах і відповідати на питання про урядову політику в Палатах; 4) інформувати лідера опозиції Уряду Її Величності з найбільш важливих конфіденційних питань оборони й безпеки; 5) здійснювати контроль за виконанням рішень Уряду міністерствами і відомствами; 6) брати участь у прийнятті рішень про призначення на вищі державні посади.
Функції та повноваження Прем’єр-міністра не визначаються законом. Вони випливають із політичних традицій і конституційних угод. Роль Прем’єр-міністра у прийнятті рішень Урядом настільки велика, що сьогодні останній іноді називають “Урядом Прем’єр-міністра”. Післявоєнна політична практика показує, що роль Прем’єр-міністра у здійсненні політики і відносини з Кабінетом міністрів багато в чому залежать від його особистісних характеристик. Однак самі принципи діяльності Кабінету визначаються не особистістю Прем’єр-міністра, а конституційними угодами. Наприклад, колективна й індивідуальна відповідальність міністрів; обов’язкова участь членів Кабінету в роботі однієї з палат Парламенту; право Монарха одержувати інформацію від Кабінету і діяти за порадою своїх міністрів і т. д.
При Прем’єр-міністрові й міністрах діє значне число допоміжних органів – комітети, комісії, секретаріати, служби. Особливу роль у взаємовідносинах Уряду і Парламенту відіграють парламентські служби, які слідкують за ходом дебатів у Парламенті, інформують міністрів про питання, що обговорюються у представницькому органі, готують відповідним міністрам відповіді на запитання депутатів, виступи в Парламенті.
“Тіньовий” кабінет міністрів. Поняття “тіньовий кабінет” з’явилося у політичній практиці Великобританії у 60-ті рр. XIX ст. Сьогодні сформувалася конституційна угода, відповідно до якої лідер партії, що програла на виборах до Палати Громад, формує із числа членів своєї фракції кабінет міністрів опозиції, аналогічний правлячому. “Тіньовий” прем’єр-міністр офіційно йменується Лідером опозиції Уряду Її Величності й у цьому статусі одержує відповідно до законодавства заробітну плату.
Порядок формування “тіньового” кабінету в консерваторів і лейбористів різний. Лейбористський “тіньовий” кабінет обирається парламентською фракцією Лейбористської партії. “Тіньовий” кабінет консерваторів призначається лідером Консервативної партії.
Завданням “тіньового” кабінету є забезпечення безперервного ефективного політичного управління країною у поєднанні з постійним контролем опозиції за діяльністю офіційного Уряду.