Головні риси Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини
Розд. 1 Основного Закону носить найменування “Основні права”. Це підкреслює основний характер даного інституту. Забезпеченню й охороні основних прав слугує уся організація державної влади. Основні права складають основу конституційного порядку Федеративної Республіки Німеччини. Другий розділ “Федерація та землі” містить закріплення основ конституційного ладу ФРН, у ньому дається конституційна характеристика Німецької держави, визначаються принципи взаємин Федерації та земель, закріплюється право на місцеве самоврядування, а також конституційні основи німецької зовнішньої політики й участь ФРН в розвитку Європейського Союзу. Розділи III-VI присвячені організації і діяльності федеральних органів (Бундестагу, Бундесрату, Федеральному президенту, Федеральному уряду). В окремих розділах регламентується законодавча та виконавча діяльність Федерації, певні загальні задачі Федерації та земель. Розділ IX присвячений судовій владі. Тут визначається організація судової влади і закріплюються конституційні принципи здійснення правосуддя у ФРН. У розд. X регулюються фінансові відносини між Федерацією та землями, а також доходи й витрати Федерації. Розділ Ха містить регламентацію заходів на випадок стану оборони. Нарешті, останній, XI розділ “Перехідні і заключні положення” встановлює положення, що стосуються можливості володіння громадянством Федерації, деякі питання зміни територіального устрою країни, дії правових норм, прийнятих до вступу в силу Основного Закону, і деякі інші.
Основний Закон приймався як тимчасова Конституція, а тому не був названий “конституція”. У Преамбулі було зазначено, що він діє аж до об’єднання країни, після чого буде розроблена конституція об’єднаної Німеччини. Однак 40-літній досвід конституційного будівництва довів, що Основний Закон став одним із найвдаліших конституційних документів в історії Німеччини. Він забезпечив створення і функціонування життєздатної і демократичної німецької держави. Тому після об’єднання країни положення про тимчасовий характер Основного Закону було вилучено із Преамбули. Проте питання про розробку нової конституції остаточно не зняте з порядку денного, будучи відкладеним на невизначений час.
Основний Закон ФРН зберігає певну наступність із попереднім конституційним розвитком Німеччини. У ст. 140 Основного Закону сказано, що статті 136, 137, 138, 139 і 141 Веймарської Конституції є складовими частинами Основного Закону. Ці статті регулюють взаємини держави й церкви.
В основу акта були покладені конституційні традиції Німеччини (Конституція 1871 р., Веймарська Конституція 1919 р.). І за формою, і за змістом він відображає німецьку правову доктрину і практику, особливо уважно врахований досвід Веймарської державності. Водночас, у Конституції відчувається вплив конституційного законодавства західних країн-окупантів, особливо Сполучених Штатів Америки, враховані конституційні тенденції міжвоєнного й післявоєнного часу (наприклад, “раціоналізація” в організації центральних органів державної влади, точніше – у їхніх відносинах). Основний Закон закріплює основні принципи конституційного ладу: пріоритет прав та свобод людини і громадянина як основи суспільного і державного ладу, демократію як форму організації влади в державі, поділ влади, політичний плюралізм та ін.
Основний Закон (ст. 20, 28) проголошує ФРН правовою, федеративною, демократичною, республіканською і соціальною державою[230]. Хоча такі визначення зустрічаються в інших конституціях “третьої конституційної хвилі”, для Основного Закону ФРН, одного з перших у повоєнній Європі, відмітною рисою стало проголошення концепції правової держави. Подібна норма простежується і в інших актах (наприклад, у Конституції Іспанії 1978 р.)[231], але в Основному Законі ФРН вона носить більш завершений характер.
Характеризуючи ФРН як демократичну державу, Основний Закон визначає народ носієм державної влади, її єдиним власником: “Уся державна влада виходить від народу. Вона здійснюється народом шляхом виборів і голосування, а також через спеціальні органи законодавства, виконавчої влади і правосуддя” (ч. 2 ст. 20)[232]. У такий спосіб Основний Закон не тільки визнає народ єдиним джерелом влади, але й вказує форми реалізації влади народу через інститути прямої (референдум[233], народне опитування, народна ініціатива) і представницької демократії. Однозначна перевага при цьому віддається представницькій демократії. Проведення референдумів, здійснення народної ініціативи, а також організація народних опитувань допускаються лише у зв’язку зі зміною територіального поділу Федерації (ст. 29), що різко звужує можливості їхнього практичного застосування.
“Правова держава” – так Основний Закон визначає ФРН і її землі (ст. 28)[234], і тому всі органи й інститути, публічні і приватні, зобов’язані підкорятися праву. На такій парадигмі ґрунтується німецька правова доктрина, яка вважає державу правовою, якщо та забезпечує пріоритет права у своїй організації і діяльності, а також у взаєминах із суспільством. Риси правової державності знайшли своє закріплення у наступних конституційних принципах:
• обов’язковість закріплених у Конституції основних прав для законодавчої влади, виконавчої влади і правосуддя. Основні права є безпосередньо діючим правом (ч. 3 ст. 1);
• верховенство Конституції і верховенство закону (ч. 3 ст. 20);
• заснування незалежного суду (ст. 97) і заборона створення надзвичайних судів (ч. 1 ст. 101);
• заборона надання закону зворотної сили (ч. 3 ст. 103);
• пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права, які є складовою частиною федерального права і безпосередньо зумовлюють права й обов’язки для осіб, що проживають на території Федерації (ст. 25).
Орган конституційного контролю (Федеральний конституційний суд) стежить за дотриманням норм Основного Закону на загальнодержавному рівні і в землях. Як зазначалося, внутрішня єдність правопорядку поєднується з визнанням примату міжнародного права; рецепція норм міжнародного права в національне законодавство відбувається автоматично, оскільки “загальні норми міжнародного права є складовою частиною права Федерації. Вони мають перевагу перед законами і безпосередньо зумовлюють права й обов’язки для жителів федеральної території” (ст. 25)[235]. У систему правової держави інтегрований і принцип поділу влади як по горизонталі – розмежування у компетенції між органами одного рівня, федерального та земельного, так і по вертикалі – розмежування компетенції між Федерацією та землями. Однією із причин закріплення принципу поділу влади стало фашистське минуле Німеччини, позначене масовими і систематичними беззаконнями та репресіями. Закріплення в Основному Законі положень про правовий характер німецької державності, під яким розуміється правова форма організації і діяльності державної влади та засновані на праві її взаємини з індивідами, мають ідеологічне значення і покликані зробити політико-правовий акцент на змінах, що сталися, створити юридичне підґрунтя незворотності цих змін.
Основний Закон йменує ФРН соціальною державою (ч. 1 ст. 20). Суть цього поняття у Конституції не розкривається; це вказує на те, що його нормативний зміст може стати зрозумілим тільки на практиці. Констатація соціального характеру Німецької держави є одночасно завданням, метою і правовою нормою. Німецька правова доктрина визначає соціальною ту державу, яка допомагає соціально вразливим, прагне вплинути на розподіл економічних благ у дусі принципів солідарності, забезпечити кожному гідне людини існування. Для цього соціальна держава повинна гарантувати кожному громадянину відповідний умовам збереження людської гідності прожитковий мінімум. Однак у вирішенні цього завдання Основний Закон виходить із пріоритету особистої відповідальності кожного за його власне благополуччя. Вимога особистої відповідальності, пред’явлена кожній людині у звичайних умовах, може бути обмежена, якщо задоволення певних потреб перевищує сили індивіда і його родини. Саме тому Німеччина як соціальна держава бере на себе відповідальність за доступність кожному таких життєво важливих благ, як продукти харчування, житло, допомога у випадку хвороби, освіта і т. п.
Основний Закон говорить про ФРН як про федеративну державу (ч. 1 ст. 20). Принцип федералізму відноситься до основних принципів Конституції. Непорушність федеративного устрою держави гарантована ч. 3 ст. 79, відповідно до якої не допускається зміна положень Основного Закону, які стосуються поділу Федерації на землі і співробітництва земель. Це, однак, не означає, що не може змінюватися форма федеративної організації держави. Незмінним є принцип поділу Федерації на землі, але не сам сучасний поділ; обов’язковою повинна бути участь земель у федеральному законодавчому процесі, але обсяг їхніх прав у цій сфері може змінюватися.
Основний Закон регулює окремі важливі аспекти у сфері зовнішньополітичної діяльності держави. Він встановлює заборону на дії, що можуть порушити мирне співіснування народів і починаються із цією метою, зокрема, для підготовки до ведення агресивної війни. Такі дії повинні бути кримінально карані (ч. 1 ст. 26). Основний Закон містить і таке важливе застереження: “Зброя, призначена для ведення війни, може виготовлятися, ввозитися і надходити в обіг тільки з дозволу Федерального уряду”[236].
Основний Закон говорить про участь ФРН в об’єднаній Європі. Підкреслюється, що ця участь базується на спільності принципів демократії, правової і соціальної державності. Німецька держава може шляхом видання федерального закону, що вимагає схвалення Бундесрату, передавати Європейському Союзу свої суверенні права. З усіх питань діяльності Європейського Союзу Федеральний уряд повинен негайно інформувати Бундестаг і Бундесрат. Федеральний уряд до початку своєї участі у прийнятті правових актів Європейського Союзу зобов’язаний надати Бундестагу можливість дати по них висновок. На переговорах, що ведуться, Федеральний уряд повинен враховувати висновок Бундестагу. Якщо зачіпаються інтереси земель або питання входить у сферу виняткової компетенції земель, враховується висновок Бундесрату. Останній може призначити свого представника.
За способом внесення змін Основний Закон Федеративної Республіки Німеччини є жорстка конституція. Це, однак, не перешкодило досить часто змінювати його і доповнювати. За 50 років існування Основного Закону із 146 його статей були піддані змінам і доповненням понад 100. Додано три нові розділи, у текст Основного Закону включені нові статті, виключено з нього низку колишніх.
Визначаючи порядок прийняття поправок, Конституція встановлює, що “Основний Закон може бути змінений тільки законом, який спеціально змінює або доповнює текст Основного Закону. Такий закон вимагає схвалення двома третинами голосів депутатів Бундестагу і двома третинами голосів членів Бундесрату” (ч. 1 і 2 ст. 79)[237].
Конституційний контроль
Федеральний конституційний суд має своїм завданням здійснювати охорону Конституції. Федеральний конституційний суд приймає рішення, що мають обов’язкову силу у справах, зв’язаних з оцінкою дійсності правових норм[238]. Під контролем Федерального конституційного суду перебувають усі органи державної влади. Федеральний конституційний суд перевіряє відповідні акти на предмет їх формальної і матеріальної відповідності Конституції, анулюючи їх з мотивів неконституційності. Неконституційним може бути оголошений весь акт, його частина. Попередня перевірка (попередній контроль) конституційності проектів актів неможлива.
Конституційному праву Федеративної Республіки Німеччини відомий інститут індивідуальної конституційної скарги: кожен шляхом відповідного позову до органу конституційної юрисдикції має можливість відстоювати й захищати свої права в усному змагальному процесі.
Конституційний Суд складається із двох палат по вісім суддів у кожній; фактично це два спеціалізовані за компетенцією суди. Одна із палат Суду спеціалізується на розгляді індивідуальних конституційних скарг, інша розглядає звернення владарюючих суб’єктів.
Троє з восьми суддів у кожній палаті повинні бути обраними із числа суддів п’яти вищих федеральних судів. П’ять інших членів у кожній із Палат обираються із числа осіб не молодше 40 років, які володіють пасивним виборчим правом для виборів у Бундестаг і мають професійну освіту, що дає можливість здійснювати функції судді. Посада судді Федерального конституційного суду несумісна з депутатським мандатом у Бундестазі або членством у Бундесраті, із заняттям посади в Уряді, так само як і у відповідних органах земель.
Судді обираються у рівній пропорції Бундестагом і Бундесратом, однак якщо вибори в Бундесраті є прямими, то в Бундестазі – непрямими: судді обираються спеціальною колегією вибірників, обраною Бундестагом на основі пропорційного представництва (згідно чисельності партійних фракцій), яка складається із 12 членів. В обох органах для обрання судді необхідна більшість у дві третини голосів. Президент Федерального конституційного суду і його заступник обираються почергово то Бундестагом, то Бундесратом.
Обрані на посаду судді призначаються Федеральним президентом.
Термін повноважень суддів Федерального конституційного суду – 12 років, граничний термін перебування на посаді – 68 років.
До повноважень Федерального конституційного суду входить:
розгляд конституційно-правових конфліктів між Федерацією і землями або між землями у випадках розбіжності думок про права й обов’язки Федерації та земель. При цьому у Федеральний конституційний суд можна звертатися тільки після рішення Бундесрату про порушення землею права і тільки заперечуючи це рішення;
розгляд суперечок із питань тлумачення положень Основного Закону про обсяг повноважень верховного федерального органу (Бундестагу, Бундесрату, Уряду, Федерального президента) або іншого учасника конфлікту, наділеного Основним Законом або регламентом верховного федерального органу власними правами;
розгляд конституційних скарг громадян на порушення їхніх основних прав;
винесення рішень про позбавлення основних прав тих громадян, котрі використовують ці права проти вільного демократичного ладу; про антиконституційність, тобто про заборону політичних партій і інших об’єднань;
винесення рішення про звільнення з посади Президента у зв’язку з обвинуваченням, представленим Бундестагом і Бундесратом, про переміщення або звільнення суддів, що порушили свої службові обов’язки;
розгляд скарг на рішення Бундестагу про перевірку правильності виборів, порядку проведення референдуму або народного опитування.
Федеральний конституційний суд здійснює абстрактний і конкретний контроль щодо правових норм. При абстрактному контролі Суд повинен за пропозицією Федерального уряду, земельного уряду або однієї третини членів Бундестагу прийняти рішення з питання про відповідність федерального або земельного права Основному Закону за формою і змістом (якщо щодо цього існує розбіжність думок або сумнів) або про сумісність земельного права з федеральним правом.
Конкретний контроль норм Федеральний конституційний суд здійснює за запитами судів. Якщо суд вважає антиконституційним закон, від дії якого залежить прийняте ним рішення, то він повинен призупинити процес і направити запит у Федеральний конституційний суд.
Якщо Федеральний конституційний суд у процесі абстрактного або конкретного контролю правових норм приходить до переконання, що відповідна норма несумісна з Конституцією, він оголошує цю норму нечинною.