Вищі органи державної влади Швейцарії
Федеральні Збори
Швейцарський Парламент (Федеральні Збори) складається із двох Палат: нижньої – Національної Ради і верхньої – Ради Кантонів.
Конституція встановлює, що чергові сесії Федеральних Зборів відбуваються один раз у рік. Вони скликаються Федеральною Радою. Одна четверта членів Палати або Федеральної Ради може вимагати скликання Палат на надзвичайну сесію.
Компетенція. Обидві Палати повинні розглядати всі питання, що Конституцією відносяться до компетенції Конфедерації і не належать іншій федеральній владі. Отже, компетенція Федеральних Зборів є відносно визначена. У сфері федерального відання існує, таким чином, презумпція компетенції парламенту: якщо питання прямо не віднесене Конституцією до компетенції іншого федерального органу, він вважається віднесеним до сфери компетенції Федеральних Зборів.
Федеральні Збори здійснюють законодавчу діяльність “з усіх питань, що відносяться до відання Федерації”[305]. Це закони й постанови з питань зовнішньої політики, оборони і безпеки, схвалення договорів кантонів між собою та з іноземними країнами, заходи для забезпечення зовнішньої безпеки, утвердження незалежності та нейтралітету Швейцарії, гарантія конституцій і території кантонів, інтервенція внаслідок цієї гарантії, заходи для внутрішньої безпеки, підтримки спокою і порядку, амністія та помилування, розпорядження стосовно федеральної армії.
Крім законодавчої діяльності Федеральні Збори здійснюють ряд інших функцій, визначених Конституцією. Вони обирають Федеральну Раду,Федеральний Суд, Канцлера, а також головнокомандуючого федеральною армією. У фінансовій сфері Федеральні Збори щорічно приймають бюджет і затверджують звіт про його виконання, а також постанови про позики. Федеральні Збори здійснюють перегляд Конституції, ратифікують міжнародні союзи і договори, оголошують війну й укладають мир.
У компетенцію Федеральних Зборів входить схвалення кантональних конституцій і прийняття рішень про заходи, що мають метою виконання кантонами федеральних зобов’язань.
Федеральні Збори здійснюють вищий нагляд за адміністрацією і правосуддям Конфедерації, розглядають скарги на рішення Федеральної Ради з адміністративних спорів, вирішують компетенційні конфлікти між федеральними владами.
Організація Палат. Особливість організації Палат полягає в тому, що вони не мають постійних голів. Кожна Палата обирає президента й віце-президентів для кожного чергового або позачергового засідання. У Національній Раді її член, що був президентом на черговому засіданні, не може на наступному черговому засіданні бути ні президентом, ні віце-президентом, так само як один і той самий член Ради не може бути віце-президентом на двох засіданнях Ради, що слідують одне за одним. У Раді Кантонів із депутатів того кантону, депутат від якого був обраний президентом чергового засідання, жоден не може бути обраний ні президентом, ні віце-президентом наступного засідання, так само як депутати від одного кантону не можуть обиратися віце-президентами двох чергових засідань, що слідують одне за одним.
У кожній із Палат голос її президента є вирішальним у випадку рівного поділу голосів. Під час виборів президент має таке ж виборче право, як і будь-який інший член Палати.
У кожній Палаті президент, віце-президент і лічильники голосів утворюють бюро. У Національній Раді вісім лічильників, а в Раді Кантонів – два й один заступник. Лічильники обираються на термін повноважень Палати з урахуванням представництва партійних фракцій і офіційних мов країни.
В якості робочих органів у Палатах на період легіслатури утворюються постійні і тимчасові комісії. У комісіях відбувається первинний розгляд законопроектів, які поступають потім на пленарні засідання Палат.
У Національній Раді члени комісій призначаються бюро Палати за пропозицією партійних фракцій. У Раді Кантонів члени постійних комісій призначаються Палатою, а тимчасових – бюро Палати. При призначенні має враховуватися представництво партійних фракцій, регіонів і мов.
Комісії готують документи не тільки для Палат, але й для Федеральної Ради на її прохання. Засідають комісії в закритому порядку і можуть залучати експертів.
Член Ради Кантонів, Федеральної Ради й обрані Федеральною Радою посадові особи не можуть бути членами Національної Ради (ст. 77 Конституції). Члени Національної Ради одержують винагороду з федеральної скарбниці, а члени Ради Кантонів – від кантонів (ст. Ст. 79 і 83 Конституції).
П’ять членів Національної Ради можуть утворити фракцію. У Раді Кантонів фракції не створюються, але її депутати беруть участь у роботі фракцій нижньої палати.
Члени швейцарського Парламенту мають представницький мандат; вони голосують без інструкцій. Депутатський корпус цього органу характеризує, у порівнянні з багатьма іншими парламентами Європи, свобода поведінки, мала залежність від партійного впливу. Партійна дисципліна досить слабка, хоча й різниться від фракції до фракції. Найбільш сильна вона у вкрай правих депутатів, найменше помітна – у християнських демократів і радикалів.
Раз у рік обидві Палати збираються у встановлений регламентом день на чергове засідання. У надзвичайному порядку вони скликаються за постановою Федеральної Ради або на вимогу 1/4 членів Національної Ради або п’яти кантонів. Засідання Палати правомочне у присутності абсолютної більшості її членів, і такою ж більшістю приймаються рішення Палат. Засідання обох Палат, як правило, публічні.
Кожна Палата веде обговорення питань окремо від іншої. Однак для виборів посадових осіб, здійснення права помилування і вирішення спорів про компетенцію, заслуховування заяв Федеральної Ради, а також у ряді інших випадків Палати проводять спільне засідання (ст. 157) під керівництвом президента Національної Ради й у залі засідань цієї Палати; рішення приймаються абсолютною більшістю голосуючих членів обох Палат.
Кожний член Федеральних Зборів, кожна парламентська група, кожна парламентська комісія та кожний кантон має право право законодавчої ініціативи. Члени Федеральних Зборів та Федеральної Ради можуть надавати пропозиції щодо пропозицій, які розглядаються.
Законодавчий процес. Федеральні Збори приймають нормативно-правові акти у формі федерального закону. Інші акти видаються у формі постанов. Федеральна постанова, що не підлягає затвердженню референдумом, називається простою федеральною постановою (ст. 163 Конституції). Федеральні закони включають фундаментальні положення щодо: а) виконання політичних прав; b) обмеження конституційних прав; c) прав та обов’язків осіб; d) кола платників податків, об’єкта оподаткування та підрахунку податка; e) завдань та послуг Конфедерації; f) зобов’язань кантонів при втіленні та виконання федеральних законів; g) організації та процедури федеральних органів влади (ст. 164 Конституції).
Ст. 165 Конституції Швейцарії говорить про “невідкладне законодавство”. Так, федеральний закон, який потребує невідкладного введення в дію, може бути оголошений невідкладним більшістю кожної Палати та відразу введений у дію. Його дія повинна бути обмежена в часі. Якщо по невідкладному федеральному закону вимагається проведення референдуму, він припиняє дію через рік після його схвалення Федеральними Зборами, якщо не був схвалений народом протягом цього строку. Невідкладний федеральний закон, що не має конституційної основи, припиняє свою дію через рік після його схвалення Федеральними Зборами, якщо він не був схвалений народом та кантонами протягом цього строку. Невідкладний федеральний закон, який не був схвалений на референдумі, не може бути поновлений.
Для швейцарського законодавчого процесу є характерною допарламентська підготовка законопроектів, що включає кілька етапів. Спочатку виробляється допроект – це може робити урядовий чиновник або незалежний експерт, призначений адміністрацією. Урядова комісія або змішана комісія із представників адміністрації й експертів розглядають цей документ. Потім, особливо якщо мова йде про конституційний проект, у справу включається комісія експертів, у яку запрошують представників груп інтересів, тобто профспілок, підприємців і ін., кантонів і політичних партій. Наступний етап – консультації з Федеральною Радою, розсилання проекту в кантони, політичним партіям і іншим організаціям, що мають відношення до проблеми. Перш ніж проект вступить у парламентську фазу розгляду, він повинен пройти довгий шлях узгодження, спроб виробити консенсус.
Представлений законопроект спочатку передається у відповідну комісію відповідної Палати, а потім партійним фракціям, щоб вони виробили по ньому свою позицію перед тим, як проект надійде на розгляд пленарного засідання Палати. У Палатах проводяться три читання: оцінка законопроекту при його надходженні, детальне обговорення і потім голосування в цілому. Проект, що отримав схвалення в одній Палаті, передається в іншу. Якщо за проект проголосувала більшість у обох Палатах Федеральних Зборів, законопроект вважається прийнятим. Якщо він відхилений в одній із Палат, то повертається в палату, з якої вийшов. Оскільки, згідно Конституції, федеральні закони й постанови вимагають згоди обох Палат Федеральних Зборів, то проект може робити човникові ходіння доти, поки Палати не прийдуть до згоди. Однак практика показує, що у швейцарському Парламенті ймовірність досягнення компромісу досить висока і складає приблизно 90 % стосовно проектів, що пройшли два читання в обох Палатах.
Якщо згода не досягається, то застосовується узгоджувальна процедура. Зокрема, з 1902 р. діє інститут узгоджувальної конференції,що складається з комісій обох Палат, які готували законопроект. Якщо представництво Ради Кантонів виявляється меншим, воно відповідно доповнюється. Головує керівник комісії тієї Палати, де проект розглядався спочатку. Рішення конференції підлягає затвердженню Палатами, однак у випадку заперечення хоча б однієї Палати проект виключається з порядку денного.
Невідкладні загальнообов’язкові федеральні постанови можуть бути введені в дію більшістю всіх членів кожної Палати негайно, але на встановлений строк.
У подальшому можливе коригування відповідних рішень Федеральних Зборів за допомогою петиційного або обов’язкового референдуму.
Установчі повноваження. Федеральні Збори обирають членів Федеральної Ради, Федерального Канцлера, суддів Федерального Верховного суду та Верховного командуючого. Закон може уповноважити Федеральні Збори проводити додаткові вибори або затверджувати призначення.
Контрольні процедури. За допомогою процедури інтерпеляції члени Палати можуть вимагати від Уряду інформації про важливі події або проблеми зовнішньої чи внутрішньої політики або ж управління країною. Конференція голів фракцій Національної Ради може оголосити інтерпеляцію терміновою, якщо вона представлена не пізніше другого дня засідання, тривалість якого складає менше трьох тижнів; у цьому випадку вона обговорюється на цьому засіданні. Для внесення інтерпеляції потрібно не менше 10 підписів у Національній Раді й не менше трьох – у Раді Кантонів. Після відповіді представника Федеральної Ради інтерпелянти можуть виразити своє ставлення до відповіді, але ніякого рішення не приймається. У Швейцарії інтерпеляція –лише парламентське питання з дебатами і слугує засобом вираження особистої позиції інтерпелянтів, але не позиції Палати.
Будь-який депутат може в письмовій формі поставити запитання Урядові, на який останній зобов’язаний відповісти усно або письмово. Спеціального часу для відповідей на запитання не передбачено. Інтерпеляції і запитання мають бути розглянуті протягом двох років після їхнього внесення. Вони викреслюються з порядку денного, якщо цей термін пропущений або їхній автор перестав бути членом Палати.
Ст. 171 Конституції говорить про те, що Федеральні Збори можуть надавати доручення Федеральній Раді. Закон регулює основи та, зокрема, інструментарій, які можуть використовувати Федеральні Збори для впливу на питання, що знаходяться в межах повноважень Федеральної Ради.
Федеральна Рада Швейцарії
Ст. 174 Конституції називає Федеральну Раду найвищим розпорядчим та виконавчим органом Конфедерації. Цей орган, що складається із семи членів, виконує, як відзначалося, функції і глави держави, і уряду.
Федеральна Рада має досить значну самостійність і незалежність стосовно Федеральних Зборів. Особливістю державного ладу Швейцарії є те, що Основний Закон країни не визнає необхідності політичної відповідальності Уряду перед Парламентом у її традиційному вигляді[306]. Будучи сформованим, Уряд може бути перепризначений тільки після повного оновлення Національної Ради. У період легіслатури Федеральна Рада формально не залежить від Парламенту.Відсутні які-небудь конституційні засоби, щоб відправити Уряд у відставку. Стабільність швейцарського Уряду підтверджується й існуючою практикою. Будучи одного разу призначеними на міністерську посаду, федеральні радники, як правило, завжди знову одержують цю ж посаду при черговому формуванні Уряду, якщо бажають залишитися в його складі. Звичайно радники йдуть у відставку за віком, за станом здоров’я або за мотивами професійного характеру. З 1848 р. було тільки два випадки, коли Парламент не переобирав членів Федеральної Ради. Ще одна причина стабільності Уряду – його члени обираються в індивідуальному порядку, а не у зв’язку з комплектацією “команди” за партійною ознакою. Однак федеральні радники не одержують своїх посад безпосередньо з рук виборчого корпусу, як це робиться в більшості кантонів, і тому їхня незалежність стосовно Парламенту є все-таки лише відносна.
З формально-правових позицій, самостійність Федеральної Ради в достатній мірі забезпечується тим, що, по суті справи, відсутні конституційно-передбачені засоби контролю за нею. До цього додається й та вагома обставина, що у Швейцарії відсутній конституційний контроль за актами Уряду, який існує в інших країнах. Однак у політичному плані самостійність Уряду від Парламенту є цілком відносною: відсутність традиційних і юридично передбачених процедур підконтрольності і відповідальності Федеральної Ради перед Федеральними Зборами в умовах високої політичної культури депутатів і міністрів не перешкоджає реальній ефективній взаємодії органів законодавчої і виконавчої влади. Форми такої взаємодії вирішуються на політичному рівні шляхом узгодження позицій головних партійно-політичних сил і їх практичної реалізації в урядовій діяльності. За такої ситуації Уряд, по суті, виконує роль органу з виконання політичної волі парламентської більшості[307].
Формування Федеральної Ради. Члени Федеральної Ради обираються на чотири роки Федеральними Зборами абсолютною більшістю шляхом таємного голосування із числа швейцарських громадян, що можуть обиратися в Національну Раду. Однак один кантон може бути представлений у Федеральній Раді не більш ніж одним членом. Загальне оновлення Федеральної Ради відбувається після загального оновлення Національної Ради.
Вибори проводяться роздільно по кожній вакансії в порядку вікового старшинства кандидатів. У першому турі голосування кандидат, що одержав найменше число голосів, виключається, а починаючи із другого туру, виключаються кандидати, що одержали менше 10 голосів. З третього туру не допускається висування нових кандидатів. При рівності голосів проводиться перебалотування, а у випадку його безрезультатності питання вирішується жеребом. Якщо протягом строку повноважень Федеральної Ради в її складі утвориться вакансія, вона заміщується на найближчому засіданні Федеральних Зборів на строк, що залишився.
Звичайно федеральні радники обираються із числа парламентарів, однак бувають і виключення. Кантони Цюріх, Берн, Во майже завжди мають по одному представнику в Раді, а у відношенні інших діє звичай ротації[308].
Стабільний і партійний склад Федеральної Ради. За усталеним конституційним звичаєм розподіл місць у складі Федеральної Ради здійснюється між чотирма основними партіями, представленими в Парламенті, за формулою 2:2:2:1[309]. Це, зрозуміло, не гарантує солідарності партій у проведенні урядової політики.
Члени Федеральної Ради не можуть займати інші посади на службі Конфедерації або кантону, працювати за іншою професією або мати інше заняття (ст. 97 Конституції).
Головує у Федеральній Раді, у відповідності зі ст. 176 Конституції, Федеральний президент,що, як і Віце-президент,обирається Федеральними Зборами із числа членів Ради терміном на один рік. Одночасно обирається і Віце-президент, який представляє, як правило, іншу мовну і релігійну спільноту[310]. Федеральний президент, чий термін повноважень минув, не може бути на наступний рік обраний ні Президентом, ні Віце-президентом. Також і Віце-президент не може на наступний рік переобиратися на свою колишню посаду, але може бути обраний Президентом.
Президент не є повноцінним главою держави і виконує лише деякі його представницькі функції. Фактично Федеральний президент веде засідання Федеральної Ради і виступає від імені Конфедерації у відносинах з іншими державами. Інших прерогатив у порівнянні з рештою членів Федеральної Ради він не має. Обіймаючи пост президента, він продовжує залишатися одним із федеральних радників і в цій якості очолює одне з міністерств. В якості Глави держави Федеральний президент не володіє правом вето щодо актів Федеральних Зборів, а також не здійснює промульгації актів Парламенту.
Федеральна Рада правомочна у присутності не менше чотирьох своїх членів. Справи Федеральної Ради розподіляються по департаментах, очолюваними її членами, включаючи і Президента з Віце-президентом. Рішення ж приймаються Федеральною Радою як органом, однак федеральне законодавство може певні рішення делегувати департаментам або підлеглим їм органам при збереженні права на оскарження цих рішень.
Рішення Ради підписуються Президентом і Канцлером. У термінових випадках Президент приймає рішення від імені Ради з наступним їх схваленням Радою або в порядку делегування.
Компетенція Федеральної Ради. Рада веде справи Конфедерації відповідно до федеральних законів і федеральних постанов. Федеральна Рада виконує федеральні закони та федеральні постанови, рішення Федерального Суду, угоди або арбітражні рішення зі спорів між кантонами. Вона повинна також стежити за дотриманням Конституції, законів і постанов Конфедерації, розпоряджень конфедеративних конкордатів і видає для цього необхідні розпорядження зі своєї ініціативи або на підставі скарги, що надійшла, якщо її дозвіл не віднесений до юрисдикції Федерального Суду.
Федеральна Рада володіє суттєвими нормотворчими повноваженнями. Зокрема, вона є суб’єктом законодавчої ініціативи, розглядає законопроекти, внесені Палатами Федеральних Зборів чи кантонами, дає по них заключення.
Федеральна Рада проводить вибори, що не віднесені до відання Федеральних Зборів і Федерального Суду або іншого органу. Вона здійснює нагляд за веденням справ усіма посадовими особами і службовцями Конфедерації.
У сфері зовнішньої політики Федеральна Рада захищає інтереси Конфедерації, зокрема, підтримує її міжнародно-правові відносини і взагалі займається іноземними справами. Стежить вона й за зовнішньою безпекою, за утвердженням незалежності та нейтралітету Швейцарії.
У невідкладних випадках Федеральна Рада має право, якщо Палати Федеральних Зборів не скликані, прикликати війська в необхідній кількості, здійснювати командування ними. Якщо чисельність цих військ перевищує 2 тис. чоловік або заклик триває більше трьох тижнів, негайно скликаються Федеральні Збори.
На Федеральну Раду покладена турбота про внутрішню безпеку, про підтримку спокою і порядку. Вона піклується про військову справу в Конфедерації і про всі галузі управління, віднесені до її відання. Вона здійснює також управління федеральними фінансами, складає проект державного бюджету і представляє звіт про виконання доходів і витрат Конфедерації.
Федеральна Рада стежить за гарантіями кантональних конституцій. Вона перевіряє договори кантонів між собою або із зарубіжними країнами і схвалює їх. Вона також перевіряє закони й постанови кантонів, що вимагають її згоди, і стежить за тими галузями кантонального управління, що підлеглі її нагляду.
На кожному черговому засіданні Федеральних Зборів Федеральна Рада представляє звіт про свої заходи, а також доповідь про внутрішнє і зовнішнє положення країни й рекомендує увазі Зборів заходи, які вважає корисними для сприяння загальному добробуту. За вимогою Федеральних Зборів або Палати вона представляє спеціальні доповіді. Актами Федеральної Ради є ордонанси.
Департаменти. Їхнє число дорівнює числу членів Федеральної Ради. Це – політичний департамент (іноземні справи), департамент внутрішніх справ, департамент юстиції й поліції, військовий департамент, департамент фінансів і митниць, департамент народного господарства, департамент транспорту, комунікацій і енергетики.
Федеральна канцелярія
Це особливий орган, що веде діловодство Федеральних Зборів і Федеральної Ради. Очолює Федеральну канцелярію Канцлер, що обирається Федеральними Зборами строком на чотири роки. Вибори Канцлера проводяться одночасно з виборами Федеральної Ради. Федеральна канцелярія перебуває під особливим наглядом Федеральної Ради.
Судова система Швейцарії
Здійснення правосуддя у сфері федеральної компетенції Конституція поклала на Федеральний Верховний Суд(ст. 188-191). При обранні суддів Федерального Верховного Суду Федеральними Зборами забезпечується представлення в суді всіх офіційних мов держави.
Федеральний Верховний Суд має юрисдикцію щодо: а) позовів про порушення конституційних прав; b) позовів про порушення автономності муніципалітетів та інших гарантій, наданих кантонами публічним корпоративним органам; с) позовів про порушення міжнародних або міжкантональних угод; d) публічних правових спорів між Конфедерацією та кантонами або між кантонами.
Федеральний Верховний Суд має також юрисдикцію в цивільних, кримінальних та адміністративних питаннях та в інших галузях права, у випадках, визначених законом. За згодою Федеральних Зборів кантони можуть передавати розгляд спорів у галузі адміністративного права кантонів до юрисдикції Федерального Верховного Суду.
Федеральний суд складається із 30 суддів, які обираються строком на шість років. Крім того, обираються 15 їхніх заступників, яких Суд залучає до розгляду справ у разі потреби. Члени Суду і їхні заступники обираються Федеральними Зборами з урахуванням трьох офіційних мов Конфедерації. Суддею Федерального Суду може бути обраний будь-який швейцарський громадянин, що може обиратися в Національну Раду, однак члени й посадові особи апарату Федеральних Зборів і Федеральної Ради не можуть одночасно бути членами Федерального Суду. Члени Федерального Суду не можуть займати інші посади на службі Конфедерації або кантонів, працювати за іншою професією або мати інше заняття.
Суддя Федерального Суду не може належати до кліру, але повинен бути юристом, який працював у вищому суді кантону або працював у якості адвоката чи університетського викладача. Зрідка суддями стають чиновники публічної адміністрації. При формуванні Суду враховується представництво не тільки мов, але також кантонів і політичних тенденцій. Прокуратури при Федеральному Суді немає; у разі потреби обвинувачення підтримують прокурори кантональних судів.
У Федеральному Суді діють п’ять палат, щонараховують кожна від п’яти до семи суддів. Дві з них є судами публічного права, дві – цивільного й одна – кримінального права. Палати утворюються Федеральним Судом на два роки, але судді в палатах змінються нечасто. У палаті головує старший за віком суддя, призначуваний Судом на два роки. Судом керує один із голів палат, що призначається Федеральними Зборами без права негайного перепризначення.
Суд діє переважно як касаційна, але іноді і як перша інстанція, наприклад,при розгляді справ про державні злочини чи справ про фальшивомонетництво. Скарги на ці рішення розглядаються Федеральним Судом у надзвичайному касаційному порядку у складі голови Суду і 10 старших суддів; такі скарги можливі тільки на підставі процесуальних порушень.
Судова організація в кантонах варіюється, однак загальна схема така: мировий суддя – окружний суд або суд першої інстанції – верховний суд кантону або апеляційний суд. У багатьох кантонах діють спеціальні суди або суди зі справ неповнолітніх, з торговельних справ, із соціальних справ і т. д. У кантоні Женева діє конфліктний трибунал, що вирішує суперечки між адміністративними судами й судами загальної юрисдикції. У напівкантоні Базель-сільський функції конституційної юстиції здійснюють адміністративні суди, а в напівкантоні Нідвальден – верховний суд. У кантоні Жюра, утвореному в 1978 р., є єдиний у Швейцарії конституційний суд, який вправі за вимогою уряду кантону визнавати недійсними рішення кантонального парламенту.
Федеральну юрисдикцію з адміністративних і дисциплінарних справ здійснює федеральний Адміністративний суд. Суд розглядає віднесені до його відання федеральним законодавством адміністративні суперечки, що входять у сферу федеральної компетенції. Він також розглядає дисциплінарні справи співробітників федеральної адміністрації, віднесені до його відання федеральним законодавством і які не підпадають під особливу юрисдикцію. Кантони вправі зі схвалення Федеральних Зборів передавати Суду справи, що стосуються сфери їхньої компетенції.
Спеціального органу конституційної юрисдикції (конституційного суду) у Швейцарії немає, а перевірка національних актів у Федеральному Суді не допускається. Це важко обґрунтувати в сучасних умовах організації державної влади в європейських державах.