Політико-територіальний устрій. Публічна влада в кантонах і громадах
Швейцарський федералізм
Швейцарію можна, напевно, вважати найстарішою з тих, що існують у Європі, а можливо, і у світі, федерацій. Хоча, на думку більшості дослідників, вона до 1848 р. являла собою формально конфедерацію, є певні підстави вважати, що її переростання у федерацію відбулося раніше. Саме збройне придушення осінню 1847 р. спроби Зондербунду вийти з Конфедерації свідчить про це: звичайна конфедерація є союз незалежних держав, кожна з яких може залишити союз у будь-який час. Конституція 1848 р. лише оформила той факт, що до середини ХІХ ст. Швейцарія була сформованою державою, а не міжнародно-правовим союзом держав. Федеративний характер Швейцарії знайшов подальший розвиток у Конституції 1874 р. і відбитий у всіх розділах чинної Конституції 2000 р.
Згідно ст. 1 Конституції, об’єднані союзом 23 суверенних кантони утворюють у своїй сукупності Швейцарську Конфедерацію. Три кантони складаються кожен із двох напівкантонів: Унтервальден – з Верхнього Вальдена і Нижнього Вальдена (Обвальден і Нідвальден), Базель – з міського й сільського, Аппенцелль – з Внутрішнього Родена та Зовнішнього Родена (Іннерроден і Ауссерроден). Напівкантони мають самостійну організацію влади (у відповідних кантонах загальнокантональних органів немає), але половинчасте представництво в Раді Кантонів і половину голосу на федеральних референдумах. Унтервальден складається з напівкантонів із самого створення Конфедерації, Аппенцелль був розділений у 1897 р. з конфесійних мотивів, а Базель – у 1933 р.
Перерахування у ст. 1 Конституції кантонів і напівкантонів зумовлює, зрозуміло, неможливість зміни федеративного устрою, якщо такі зміни не супроводжуються внесенням поправок до Основного Закону. Без таких змін антиконституційними були б одностороння сецесія кантону або напівкантону, злиття кантонів або напівкантонів, їхній поділ і т. п.
Територія кантонів досить різна: від 36 кв. км. у напівкантона Базель-міський до 7106 кв. км. у кантона Граубюнден; у більш ніж половини кантонів територія не досягає 1 тис. кв. км.
Приблизно 75 % населення країни розмовляє німецькою мовою, 20 % – французькою, 10 % – італійською, і 1 % – рето-романською (раушською) мовою. Більшість кантонів одномовні: 14 – німецькомовні, чотири франкомовні і один – з італійською мовою. Три кантони вважаються двомовними, а один – тримовний. При цьому встановлено, яка офіційна мова діє в тій або іншій громаді, і лише невелике число громад реально двомовні: громадяни там мають право вибору мови для офіційних відносин і освіти. Змішування мов вважається небажаним.
У відповідності зі ст. 3 Конституції, кантони суверенні, оскільки їхній суверенітет не обмежений федеральною Конституцією, і як такі вони здійснюють усі права, що не передані федеральній владі[311]. З огляду на те, що сама сутність суверенітету полягає в необмеженості державної влади, такі конституційні формулювання є більш ніж спірними і відображають, по суті, юридичну фікцію. Кантони насправді несуверенні, що обумовлено не стільки навіть відсутністю в них права і можливості сецесії, скільки тим, що питання про свою компетентність реалізувати таку можливість вирішують не вони самі, а більшість виборців і кантонів на загальнонаціональному референдумі.
Кантони здійснюють усі права, що не передані федеральній владі. Конфедерація гарантує кантонам їхню територіальну цілісність у межах їхньої конституції, свободу, права народу й конституційні права громадян нарівні із правами і повноваженнями, які народ передав владі.
Ст. 48 Конституції говорить, що кантони можуть укладати між собою угоди та створювати спільні організації й установи. Вони можуть, зокрема, об’єднувати зусилля для виконання завдань регіонального інтересу. Конфедерація може брати участь у таких організаціях або установах у межах своїх повноважень. Угоди між кантонами не повинні суперечити законодавству та інтересам Конфедерації і правам інших кантонів. Конфедерація має повідомлятися про такі угоди.
У випадку спорів між кантонами останні мають утримуватися від самовільних вчинків і будь-якого озброєння, підкорятися федеральному рішенню. Якщо ж кантону загрожує раптова небезпека з-за кордону, його уряд має закликати на допомогу інші кантони, які зобов’язані надіслати підкріплення, і одночасно повідомити федеральний Уряд. Відповідні витрати лягають на Конфедерацію.
Конфедерація захищає конституційний порядок кантонів. “Вона втручається у справи кантонів у разі порушення внутрішнього порядку кантону або якщо існує погроза такого порушення і внутрішній порядок не може бути захищений самим кантоном або за допомогою інших кантонів”[312].
Зовнішні зносини, відповідно до ст. 54 Конституції, підлягають віданню Конфедерації. Тільки Конфедерація має право оголошувати війну та укладати мир, вступати в міжнародні союзи й укладати договори з іноземними державами, зокрема, митні і торговельні договори. Ст. 55 Конституції, проте, говорить про участь кантонів у прийнятті рішень у міжнародній політиці. “Кантони беруть участь у підготовці рішень міжнародної політики, що стосуються їх повноважень або їх головних інтересів. Конфедерація надає кантонам своєчасну та повну інформацію та консультує їх. Позиції кантонів мають окрему вагу, коли це стосується їхніх повноважень. У цьому випадку кантони приймають участь у відповідних міжнародних переговорах”[313].
Конституція у ст. 56 дозволяє кантонам укладати з іноземними державами договори із предметів їхнього відання (питання неполітичного характеру), однак вони не мають містити нічого, що суперечило б інтересам Конфедерації або правам інших кантонів. Перед укладанням угоди кантони мають поінформувати про це Конфедерацію. Кантони можуть безпосередньо мати справи з нижчестоящими іноземними органами влади; у інших випадках стосунки між кантонами та іноземними країнами ведуться Конфедерацією від їх імені[314].
Сфера виняткової компетенції Конфедерації постійно розширюється. Цей процес відбився в понад ніж 100 змінах, внесених у федеральну Конституцію 1874 р., особливо після Другої світової війни. Конфедерація в цей час керує більшою частиною залізниць, телекомунікацій, їй належать виняткові повноваження у сфері атомної енергетики і наукових досліджень.
Конфедерація в цей час отримує 90 % усіх непрямих податків, стягнутих усередині країни. Кантони можуть встановлювати прямі податки й деякі види непрямих, не передбачених Конституцією, але в цілому їхня частка прибутків від податків є диспропорційно низькою. Дане положення різко контрастує із ситуацією в сусідній Німеччині, де конституційне регулювання розподілу фінансових коштів сприяє землям і громадам. Водночас значна частина федеральних доходів повертається в кантони і комуни; у загальній сумі такі передані кошти складають четверту частину бюджету Швейцарії.
Нині сфера виняткової федеральної компетенції охоплює оборону, митну справу, емісію грошей, залізниці й багато чого іншого.
Конкуруюча компетенція Конфедерації і кантонів поширюється на цивільне право, включаючи інтелектуальну власність, кримінальне право, трудове право, режим іноземців і ін. У сфері фінансування освіти, національних і регіональних громадських робіт, національних доріг і ін. Конфедерація встановлює загальне регулювання, а виконання здійснюється кантонами; у випадку недотримання федеральних вимог кантональне виконання може замінюватися федеральним.
Виняткова компетенція кантонів поширюється на такі сфери, як лікарняна справа, підтримка порядку, комунальне господарство й ін. Конфедерація може делегувати кантонам здійснення деяких своїх повноважень.
У ст. 2 перехідних положень Федеральної Конституції встановлений пріоритет федерального права над кантональним.
Здійснюючи передбачені Конституцією спостереження і нагляд за діяльністю кантонів, Конфедерація може направляти в кантони федеральних інспекторів, ставить за обов’язок кантонам представляти центру прийняті ними закони, а також різного роду доповіді.
Органи влади кантонів
Влада в кантонах організована неоднаково. Напівкантони Унтервальдена й Аппенцеля та кантон Гларус, у яких проживають всього 2,5 % населення країни, мають систему так званої ландсгемайнде (з нім. буквально – сільська громада або громада країни, краю). Суть її в тому, що кантональні рішення можуть прийматися на загальних зборах виборців кантону (напівкантону), що і йменується ландсгемайнде.
У середині 80-х рр. ХХ ст. рівень участі виборців у цих зборах у Гларусі часом доходив до 10 тис. виборців, у Нідвальдені й Обвальдені – відповідно 2,5 тис. і 1,1 тис. Останні цифри відповідають і рівню участі в напівкантонах Аппенцеля.
За загальним правилом, ландсгемайнде відбуваються раз у рік – звичайно всі ландсгемайнде збираються наприкінці квітня, за винятком кантону Гларус, де ці збори проходять на початку травня. Ландсгемайнде проводяться з великою урочистістю, щоб скріпити авторитет цього інституту.
У напівкантоні Обвальден, крім щорічних зборів, можуть скликатися надзвичайні для розгляду термінових справ, коли того вимагають 500 виборців, вказуючи в письмовій формі пропонований порядок денний. Процедура й відання протоколу ландсгемайнде встановлюються кантональною радою – представницьким органом, що існує одночасно із загальними зборами напівкантону. Голосування проводиться підняттям рук. Якщо двічі результат не ясний візуально, то проводиться підрахунок голосів. Для обрання якої-небудь посадової особи потрібна абсолютна більшість голосів, з інших питань голосується схвалення або відхилення.
Компетенція ландсгемайнде досить широка: у всіх одиницях, де практикується цей інститут, він обирає уряд – державну раду – й окремо її голову. На цих зборах можуть обиратися, крім того, судді верховного суду (і голова), кантонального суду й адміністративного трибуналу (та голова), їхні заступники. Там, де це передбачено традицією, ландсгемайнде обирає також канцлера, генерального прокурора, слідчого суддю, кантонального інтенданта. У всіх ландсгемайнде приймається рішення про повну або часткову зміну кантональної конституції, обираються члени Ради Кантонів.
Ландсгемайнде компетентне приймати закони в цілому, встановлювати податки.
Кожен громадянин Обвальдена має право інтерпеляції до членів державної ради (уряду).
У цілому інститут ландсгемайнде в сучасний період поступово занепадає, що зумовлено зростаючою складністю проблем, які змушені вирішувати кантони, очевидною неповороткістю цього органу, досить нечасте скликання якого не дозволяє швидко реагувати на проблеми, що виникають. На цю тенденцію вказує й поступове скорочення числа діючих ландсгемайнде. У вирішенні згаданих проблем більш ефективними іноді виявляються кантональні парламенти.
У 15 кантонах і напівкантонах парламенти йменуються великими радами, у шести – кантональними радами,у чотирьох – ландратами і в кантоні Жюра – парламентом. Усюди вони складаються з однієї палати. Число членів у парламенті кантону варіюється від 60 (Невшатель, Жюра) до 200 (Берн, Аарау). Парламенти всюди обираються за пропорційною виборчою системою. За загальним правилом, термін легіслатури – чотири роки, іноді він менший (два роки – у Граубюндені) або більший (п’ять років – у Фрібурі). Парламенти кантонів мають значну компетенцію в багатьох сферах. У деяких випадках свої повноваження парламенти поділяють із виборчим корпусом або з ландсгемайнде.
У законодавчій сфері парламенти мають залишкову компетенцію від переданої у відання федеральної влади. Крім прийняття простих законів, парламенти поряд із виборчим корпусом беруть участь у перегляді конституцій.
Парламенти кантонів висловлюються з фінансових питань, встановлюють податки, бюджет, дозволяють позики (у деяких випадках для цього потрібен референдум). У 12 кантонах вони призначають голів урядів, а більш ніж у половині кантонів – членів верховних судів. Специфічними їхніми повноваженнями є прийняття рішень про натуралізацію і про помилування. Недавно прийняті конституції наділяють парламенти повноваженнями із планування економіки. Засобами парламентського контролю за виконавчою владою слугують питання, інтерпеляції, резолюції. У судовій сфері парламенти вирішують конфлікти із приводу компетенції між адміністрацією й судовими органами, дають дозвіл на переслідування державних радників (членів кантонального уряду), власних членів, суддів, які вчинили правопорушення. У питаннях, що стосуються організації сесій, проведення засідань, значна частина кантональних парламентів функціонує за аналогією з Федеральними Зборами Швейцарії. Є деяка різниця між парламентами, що діють у кантонах-містах (Базел-міський, Цюріх, Женева), де парламент – сучасний орган, організований за зразком Федеральних Зборів, і парламентами сільських кантонів.
Уряд – вищий виконавчий і адміністративний орган кантону. Він керує і спостерігає за діяльністю кантональної адміністрації, призначає чиновників, представляє кантон зовні, підтримує відносини з органами Конфедерації і з іншими кантонами, а коли це необхідно, і з іноземними державами. За загальним правилом, кантональний уряд являє собою аналог Федеральної Ради Швейцарії. Уряд видає необхідні постанови, іноді здійснює судові функції, особливо в кантонах, у яких немає адміністративного трибуналу.
У більшості кантонів уряд називається урядова рада, у латиномовних кантонах – державна рада, у напівкантоні Аппенцелль-Іннероден – кантональна комісія, а в кантоні Жюра так і називається – уряд. Чисельний склад кантонального уряду невеликий – від п’яти до дев’яти членів. Практично у всіх кантонах члени уряду обираються народом. Такий порядок формування урядів забезпечує сильну позицію виконавчої влади стосовно кантональних парламентів.
За загальним правилом, уряди кантонів обираються за мажоритарною виборчою системою в одному виборчому окрузі, який утворює сам кантон. Тільки в Цюріху й Тічіно при формуванні урядів застосовується пропорційна виборча система. Строк повноважень урядів рівний строку повноважень парламентів. Для того, щоб бути державним радником, потрібно відповідати тим само цензам, умовам виборності й несумісності посад, що й на виборах у кантональний парламент, але мінімальний вік для пасивного виборчого права іноді піднятий (до 25 років у Фрібурі, до 27 років – у Женеві). Деякі маленькі кантони мають уряди “міліційного характеру”, тобто такі, що виконують свої функції в міру потреби; члени уряду продовжують працювати за своєю професією.
У багатьох кантонах державні радники можуть входити до складу Ради Кантонів, але іноді число таких державних радників обмежується (кантони Во, Валліс). За винятком кантонів Цуг і Аппенцелль-Іннерроден мандат державного радника несумісний із членством у кантональному парламенті.
Кожнен із членів уряду очолює один або декілька департаментів. Глава уряду звичайно називається ландамман; він обирається урядом, чи безпосередньо виборчим корпусом (кантон Урі), або ландсгемайнде (обидва напівкантони Аппенцелль, обидва напівкантони Унтервальден, Гларус), або самою великою радою (німецькомовні кантони).
У кантонах і напівкантонах, у яких діють ландсгемайнде, глава уряду головує на цих загальних зборах жителів кантону. В інших кантонах роль глави уряду може бути порівняна з роллю Президента Конфедерації. Навіть якщо голова державної ради (уряду) обирається за допомогою прямих виборів, сам склад цього органу відображає співвідношення між політичними партіями кантону.
Уся судова влада,за винятком сфер діяльності Федерального Суду і декількох федеральних комісій юридичного характеру, належить судовим органам кантонів.