Бюрократия как система организации общества
Современные концепции бюрократии
Выполнил:
студент 3 курса, 1 группы,
Блохин Дмитрий Андреевич
Руководитель:
доцент,
Немчина Вера Ивановна
Ростов-на-Дону – 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
| Введение…………………………………………………………………….. | 3 с. |
| Концепция рациональной бюрократии…………………………………… | 7 с. |
| Концепция рыночной бюрократии……………………………………….. | 13 с. |
| Концепция сетевой бюрократии………………………………………….. | 16 с. |
| Заключение…………………………………………………………………. | 19 с. |
| Список использованной литературы……………………………………… | 20 с. |
ВВЕДЕНИЕ
Понятие «бюрократия»
Бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745 г. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).
Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвлённый штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Бюрократия как система организации общества
Изучение бюрократии как способа и методологии управления начиналось с рассмотрения двойственности природы социальной организации. С одной стороны, любая организация в обществе, несомненно, представляет собой тип социальной общности людей, то есть организация – это, прежде всего, коллективный социальный субъект деятельности, который координирует и направляет поведение социальных групп и отдельных индивидов в процессе совместной деятельности. Деятельность людей в организации интегрирована для достижения определённых социальных целей, а действия отдельных элементов организации осознаны и целенаправлены для их реализации (естественная модель организации). Но, с другой стороны, сама организация представляет собой искусственно проектируемую систему или инструмент, сознательно создаваемый людьми для решения определённых задач (основа теории рационального выбора). В последнем случае возникает иллюзия полной рационализации, как самой структуры организации, так и организационного поведения людей, что не совсем соответствует действительности. Противоречивая природа социальной организации во многом предопределила принципиальные различия подходов к её изучению в рамках теорий рационального выбора и естественной модели в теории организации.
Теоретическая модель (идеальный тип) социальной организации разработана в рамках классической школы организации и управления (А. Файоль и его последователи), причём она целиком построена на принципах формальной организации деятельности. В ней предусматривается жёсткое разделение и специализация труда в управлении, чёткая регламентация сфер деятельности, их стандартизация и работа по правилам, разграничение компетенции, нормирование власти, иерархизация и профессионализация управленческой деятельности. Первоначально эта модель представляла вариант так называемой машинной модели организации, в которой человек был лишь «винтиком» в сложной машине управления, а организация представлялась идеальным инструментом для выполнения поставленных целей. Именно эта модель социальной организации стала базой для анализа возможностей рационализации административной деятельности и организационного поведения в организациях формально-управленческого типа, крайней формой которых и была признана бюрократическая форма организации.
Критерием измерения рациональности и эффективности управленческой деятельности стало определение типа изменений в организации, которые дают положительный или отрицательный эффект. Концепции, в которых рассматривались различные критерии таких изменений, получили общее название теорий организационного развития. Причём, если первоначально в рамках теории естественного развития организации применялись такие оценочные критерии, как повышение способности системы к выживанию, структурное и функциональное усложнение организации, а также возрастание роли функционального взаимодействия и обеспечения интеграции (Т. Парсонс), снижение гибкости и усиление контроля организации (И. Адизес) и повышение уровня закрытости организации (А. Хоули), то в настоящее время выдвигается целый ряд других критериев. Это, прежде всего, реакция организации на нововведения, которые могут иметь как положительные, так и отрицательные последствия, например, увеличение её размеров и как следствие – потерю управляемости (А. Кизер, Дж. Чайлд). Другой подход к изменениям, необходимым в организации, иногда понимается как сложная образовательная стратегия, рассчитанная на изменение верований, отношений, ценностей и соответственно структуры организации в целях усиления её адаптации к новым технологиям и рынкам (У. Беннис).
Таким образом, цели организационного развития в организации выражаются в процессе подготовки и реализации позитивных, качественных изменений, которые затрагивают способы, средства деятельности и взаимодействия, а также отражают трансформации организационной структуры. Основным признаком развития организации считают структурные изменения, которые закрепляются в организационной структуре и становятся устойчивыми и необратимыми, тем самым меняя качество самой структуры организации.
КОНЦЕПЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ (М. ВЕБЕР)
Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера «Парламент и правительство в преобразованной Германии». В этой статье и в некоторых других своих работах Макс Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале XX в. В исследованиях современных учёных подчёркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической бюрократии.
В теории бюрократии Макса Вебера важным элементом выступает понятие патримониальной бюрократии. Но для дальнейшего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории – разработанная идеально-типическая модель рациональной бюрократии.
Рациональная бюрократия характеризуется М. Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причём эти правила могут быть изменены. В этом заключается одно из важнейших отличий легального господства от традиционного: в традиционном возможность законотворчества ограничена существующими традициями, а в легальном не существует никаких ограничений, кроме соблюдения всех соответствующих формальностей. «Решающим является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку или герою, а на лишённом личного характера объективном «служебном долге», который определён посредством установленных норм (законов, предписаний, правил)». Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. На смену принципу личной преданности, имеющему важнейшее значение при традиционном господстве, приходит ориентация на безликие нормы. М. Вебер считал, что само по себе легальное господство не обладает в глазах подчинённых достаточной легитимностью. Поэтому оно должно быть дополнено традиционными, патермониальными элементами. Впрочем, в реальности легальное господство в чистом виде и не существует, оно неизменно проявляется лишь в сочетании с другим типом. Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых М. Вебер особо выделял следующие:
1. Должностные обязанности выполняются на постоянной основе и регулируются установленными правилами.
2. Обязанности разделены между функционально различными сферами.
3. Должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний.
4. Правила, регулирующие деятельность, подразделяются на технические инструкции и правовые нормы, однако для исполнения и тех и других необходим специально подготовленный персонал.
5. Должностное лицо не может присвоить свою должность.
6. Легальное господство может принимать различные формы, но при более чистом типе используется бюрократический управленческий персонал.
При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает своё положение в результате выборов. Бюрократический аппарат состоит из чиновников, которые действуют в соответствии с нижеприведёнными принципами:
1. Чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их должностных обязанностей.
2. Чиновники организованы в чётко установленную иерархию должностей.
3. Каждая должность обладает определённой сферой полномочий.
4. Чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения.
5. Кандидаты отбираются на основании их квалификации и при этом назначаются на должность, а не выбираются.
6. Вознаграждением служит постоянное денежное жалование.
7. Должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий чиновника.
8. Существует система карьерного продвижения в соответствии с заслугами.
С точки зрения М. Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.
М. Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставления современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится, прежде всего, специализация чиновников и их профессиональная компетентность. М. Вебер писал: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определённой области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех её политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного Запада».
Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым, подчиняя его организационной дисциплине.
М. Вебер особо подчёркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельными чиновниками и организацией в современной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами и удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения автора, специфическую рациональность придаёт бюрократии то, что она действует в соответствии с чётко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.
Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно М. Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.
Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.
Как полагал М. Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени, приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в учебных заведениях, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.
Повсеместное распространения бюрократии вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает М. Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.
Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».
Утверждение М. Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учёл возможности появления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р. Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации.
КОНЦЕПЦИЯ РЫНОЧНОЙ БЮРОКРАТИИ (Д. ОСБОРН, Т. ГЕБЛЕР)
Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 г. в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера, которую сразу же после выхода окрестили классической. Авторами были сформулированы 10 тезисов, которые гарантируют успех административной деятельности. Считается, что в случае с рыночной концепцией бюрократического устройства практика во многом опередила теорию. В теории управления проводится подробный анализ организационной иерархии, авторитарный контроль, то есть, по сути, иерархическая модель бюрократического устройства. На практике же больше внимания уделяется системе частно-государственного партнёрства.
В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка аналогична иерархической модели, и заключается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако, если в иерархической модели устранение субъективности достигается путём жёсткой регламентации деятельности, то в рыночной – повышением её прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнёрства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм.
Рыночная модель присуща государственным институтам в исполнении следующих функций:
1. Открытие и управление организациями, предоставляющими инновационные услуги.
2. Использование инновационных стратегий при мобилизации ресурсов.
3. Развитие креативных способностей менеджеров.
4. Заключение соглашений между разными уровнями власти. Приобретение услуг у частного сектора.
5. Приватизация.
Всё большее и большее число государственных функций передаются на исполнение в частный сектор. В то же время, способность государственных институтов с рыночной моделью бюрократического устройства смягчать риск расширения чиновничьего аппарата предполагает, что эта модель позволяет государственным институтам в некоторых случаях предпринимать шаги в поиске и фиксации новых функций для исполнения. Рыночная модель бюрократического устройства в государственных организациях.
Рыночная модель бюрократии основывается на идее о том, что стимулирование, используемое в частном секторе, должно способствовать увеличению производительности государственного сектора. В основу такого подхода легли идеи, опирающиеся на «новую экономику», под которой понимается экономика инноваций и знаний.
Ключевой характеристикой рыночной теории бюрократического устройства является развитие соглашений. Основные отношения внутри системы управления при рыночной модели бюрократического устройства могут быть рассмотрены как ряд договорных связей или соглашений. Отношения в органе государственной власти при этом рассматриваются как ряд отношений между начальниками, имеющими необходимую работу и подчинённых, которые способны её выполнить
Следующей важной характеристикой рыночной концепции является ориентация органов исполнительной власти на клиентов. Поскольку цели органов государственной власти во многом связаны с удовлетворением потребностей граждан, то никто лучше граждан не может оценить достижение целей организации. Однако для того, чтобы органы власти могли следовать этому принципу, они должны предоставить больше полномочий рядовым служащим, сосредоточиться на нуждах клиентов, использовать клиентов для определения целей, заставить конкуренцию служить интересам граждан.
К основным преимуществам рыночной модели бюрократического устройства можно отнести достаточно большую гибкость в исполнении задания, отсутствие чёткого детального планирования, что предоставляет некоторую свободу действий менеджерам, ориентация на результат, а не просто на использование ресурса, и большая, по сравнению с иерархической моделью, возможность получения менеджерами дополнительного вознаграждения. Некоторые исследователи в качестве преимущества рыночной модели отмечают наличие конкурентных отношений, которые, как они считают, сокращают время принятия решений в органе власти, поскольку позволяют рынку самому определить наилучшее решение.
Однако у рыночной модели бюрократического устройства, несмотря на множество положительных моментов, существуют и недостатки. Исследователи отмечают повышение трансакционных издержек. Хотя, на первом этапе издержки снижаются, это продолжается недолго. Со временем трансакционные издержки возрастают. Это связано не только с тем, что в государственных органах достаточно много времени уходит на развитие необходимых умений. Жёсткость контрактов может вызвать непредвиденный рост расходов, в тех случаях, когда при выполнении одного задания требуется разноплановая работа. Кроме того, контрактация приводит к тому, что организация ориентируется на краткосрочные результаты.
Итак, рыночную модель бюрократического устройства можно определить как организационную структуру, основанную на взаимоотношениях принципала и агента, установлении соответствующих стимулов к минимизации издержек, использовании конкуренции.