Удельный вес отдельных источников в финансировании социальной защиты в отдельных странах в 1988 г., в % к размеру оплаты труда

 

Сфана Социальное сграхование Налоговые средства (1осбгадже1а) на со­циальную защи ГУ Доходы 01 капи­тала и другие по­ступления
взносы рабЧтшков взносы работодателей всего    
Австрия 27,7 42,3 70.0 27,5 2,5
Белы ия 25.7 47.1 72.8 25,5 1,7
Канада 10,1 15,8 25.9 63,3 ■ 10,8
Швейцария 41,3 28,1 69.4 11,2 19,4
Германия 27,5 36.7 64,2 33,7 1,9
Испания 51.7 23,1 74,8 24,4 0,5
Финляндия 8.0 43,1 51.1 43.2 5.7
Франция 26,6 52,6 79,2 18,1 2,7
Великобритания 17,3 29,2 46,5 41,3 12,3
Греция 30,В 32,7 63,5 30,5 6.0
Италия 16,7 13,0 29,7 58,0 12.3
Япония 26,4 30,0 56.4 28.4 15,3
Индия 25,4 56,4 81,8 1,2 16,8
Швеция 72,6 72,6 18.1 9.3
США 30,6 35,5 66,1 31.0 2.9

' Источник: Налоговое планирование на предприятиям и в ор|адизациях — М: Международ­ной центр сравнительных исследований проблем налогообложения. Редакция журнала «Налоги и налоювое планирование», 19У7.

" Chadelat J.F. Economic factors and the financing of social protection. Report XIX. XXIV General y. Acapulco. Internalional Security Assosialion. Geneva. 1992. p.p. 36, 37.


           
   
     
 




2. Категории и методологические основы социального страхования

НЬ

-экономические отношения, сущностные связи и интересы социаль- в (работников и работодателей), общественных организации и госу- доводу зашить, работников, самозанятото населеьш» (И членов и* се-S7 фаГР^сГжаЮщих качество жизни и их социальный статус, является предметом категории социальное страхование.






рождения ребенка и ухода за ним, старости и т.д.), • отсутствия спроса на труд (безработицы).


 


 



 


       
   
 
 


ШШЩШШ


ги или отсутствия спроса на труд (безработица), сопровождающиеся наступлени-а для трудозанятого населения материальной необеспеченности вследствие утра->] заработка, несения дополнительных расходов, связанных с лечением, а для се-ей — утратой источника дохода в случае потери кормильца.

Поскольку социальные риски носят объективный характер, постольку меха-гзм защиты от них должен иметь надежный характер, т.е. страхование от них >лжно быть обязательным (по закону) для охвата всех работающих, а бремя фи-шсовой нагрузки должны солидарно нести основные социальные субъекты ~ |ботодатели и работники.

При этом доля финансового участия социальных партнеров может быть разной, ] каждая страна стремится найти оптимальные для нее пропорции финансовой ветственности с учетом конкретных экономических, социальных условий, куль-рных и психологических традиций.

Социальные риски существуют в любом обществе. Тем не менее в социалисти-ском обществе они не признавались. Для централ изо ванн о-планово го метода ор-низации хозяйственной жизни, в которой задавались и заранее определялись ономические и социальные параметры состояния и развития всех без исключе-я сфер жизнедеятельности, риск выступает как категория, противостоящая ди-кти в но-планов ому способу управления. Поэтому страховыми рисками счита-сь, как правило, события природного характера: стихийные природные дствия, пожары и т.д. Да и по сути своей социальный риск здесь был иным, а (же в целом — меньшим. Централизован но-плановая система стандарт из иро в а-

минимизировала, но сохраняла (в значительной степени благодаря этому) ста-пьные условия общественной жизнедеятельности. Социалистическое государст-

являясь основным работодателем и собственником средств производства, зспечивало и определенные гарантии экономической и социальной устойчиво-i т.е. брало на себя ответственность за экономический и социальные риски. С :витием частных форм собственности и хозяйствования сфера государственного шального обеспечения и его возможности неизбежно сокращаются. Возраста-: степени риска в экономической и социальной сфере можно рассматривать как ономерный, естественный в наших условиях процесс, как «обратную сторону» 1ышения экономической свободы.

В этих условиях роль и возможность государства по социальной защите носят той характер. Вектор усилий государства переносится на уязвимые слои насе-ия — инвалидов, детей, престарелых. Что касается трудозанятого населения, то рос их социальной защиты становится больше обязанностью их самих и рабо-ателей. Это достигается участием работников и работодателей в формировании шнеовых ресурсов, передачей функций по распоряжению этими ресурсами в ение полномочных представителей работников и работодателей, установлением мой зависимости размера страховых выплат от размеров и периодов уплаты ьема) страховых взносов.

Такой подход отвечает природе социальной политики при общественном уст-стве с развитой рыночной экономикой, которая формируется на следующих нципах;

сам о ответственность людей наемного труда, их работодателей, других ка­тегорий трудозанятого населения за финансовое обеспечение приемлемого уровня социальной защиты;

 


а солидарная поддержка трудозанятвш населением и работодателями наиме­нее защищенных работников и их семей (здоровый платит за больного, работ­ники с более высокими доходами оказывают солидарную помощь работникам с низкими доходами);

• оптимальная поддержка (принцип субсидиарное™), который определяет
меру (рамки) солидарной поддержки и фиксирует ее размер.

Мировой (более чем столетний) опыт свидетельствует, что защита от конкрет­ных видов социального риска наиболее эффективно может быть организована в рамках отдельных направлений (секторов) социального страхования:

• пенсионное страхование (по старости, инвалидности, потери кормильца);

• медицинское страхование (оплата медицинской помощи), включая оплату
временной нетрудоспособности;

• страхование от несчастных случаев на производстве (производственный
травматизм, профессиональные заболевания, пенсии иждивенцам погибших на
производстве);

• страхование в связи с безработицей (пособия по безработице, переобучение
и трудоустройство).

Целесообразность такого членения социального страхования объясняется раз­личной природой социальных рисков, от которых они призваны защищать, сходст­вом удовлетворяемых потребностей застрахованных, а также спецификой правово­го регулирования различных видов страхования.

Из изложенного следует вывод: предметом социального страхования яв-ляютси экономические и правовые отношения субъектов по формированию и расходованию финансовых средств, предназначенных для защиты трудозаня­того населения от социальных рисков, а также по организации медицинской и реабилитационной помощи.

Определение содержания (природы) риска и степени его вероятности позволя­ют разработать систему упреждающих профилактических мер по снижению (ми­нимизации) риска, а также оценить требуемые виды и масштабы компенсационных мероприятий (объемы медицинских услуг, компенсационных выплат, замещаю­щих собой утраченную заработную плату).

Социальный риск можно измерять, используя следующие показатели:

• частоту наступления рисковой ситуации;

• уровень социальных гарантий при наступлении рисковой ситуации;

• объем материальных затрат по компенсации всех страховых случаев для стра­
ховой организации, а также их долю по отношению к величине заработной
платы всех застрахованных;

• среднюю продолжительность рисковой ситуации — период между ее наступ­
лением и переходом к нормальным условиям жизнедеятельности.

Социальные риски могут быть классифицированы по степени опасности для от­дельных социальных групп и слоев трудящихся. Если степень опасности низкая — го Организационно-правовая форма носит добровольный характер, если — вы­сокая, она, как правило, носит обязательный (по закону) характер. Между доб­ровольным и обязательным страхованием имеются переходные формы, обычно на­зываемые факультативно-обязательными или условно-обязательными.


При определении природы риска важна оценка степени утраты трудоспособц0-и, качественные и количественные ее характеристики, т.е. определение видов и роятности ущерба здоровью, тяжести последствий, их оценка.

Так, если вредный фактор производственной среды вызывает профессионала е заболевание, нужно определить вероятность заболевания людей разного воц-;тз и пола, продолжительность стажа работы (контакта с вредным веществом), а аке длительность болезни и объективные показатели ее тяжести. Если опасный ктор приводит к гибели людей, нужно знать распределение количества погиб, [X во времени и по категориям населения, определить число иждивенцев, прихо-дихся на стандартизируемую величину погибших (на 1 тыс. чел.). При наблюдении достаточно большого числа объектов, подверженных воздей-:ию одного и того же риска за достаточно длительные промежутки времени, вы-[яются закономерности наступления случайных событий (заболеваемости, инва-1ности и т.д.).

С этой целью применяются: теории вероятности, демографической статистики олгосрочных экономических и социальных прогнозов, которые в своей сово-1НОСТИ объединяются методологией актуарных расчетов. Данные методы оцен-вероятности и величин отдельных видов социальных рисков опираются на ин-ументарий учета «совокупной опасности?) и ее «рас кладки» между ахователями.

Результирующие показатели риска группируют по двум видам: социальные — ущерб здоровью, утрата трудоспособности (временная и/или постоянная), смертность, численность иждивенцев погибших и т.д.; экономические — затраты на компенсацию утраты доход в связи с потерей трудоспособности и дополнительные расходы на лечение, реабилитацию. Социальные показатели риска служат для оценки социальной незащищенности ей и вероятности (необратимости) наступления для них страховых ситуаций, а томические — позволяют выявлять и рассчитывать требуемые объемы денеж-средств.

i социальном страховании органично сочетаются экономические и соци&1ьные [енты защиты, призванные обеспечить застрахованному лицу с помощью соот-гвующнх финансовых, организационных и правовых механизмов возможности :о!ипенсашш утраченного заработка или дополнительных непредвиденных одов, связанных с лечением (реабилитацией или профессиональной пере-отовкой). Направленность института обязательного социального страхования икается в сохранении имеющегося (достигнутого) жизненного уровня застрахо-ых. Это достигается с помощью важнейших функций института социального (ования: воспроизводственной, солидарного перераспределения и социальной ты.

то касается вероятности события для отдельного застрахованного, то тут мо-ыть две типичные ситуации.

Событие является неопределенным — и для отдельного застрахованного ложет произойти (и даже неоднократно), а может и не произойти: страхова->т несчастных случаев на производстве, по безработице, медицинское стра-ше. Если страховое событие происходит, застрахованное лицо получает ) на страховую выплату. При этом общая сумма для отдельных застрахо-


 

ванных может значительно (многократно) превышать уплаченную (им и за него его работодателем) сумму страховых взносов. В случае, если страховое событие не происходит на протяжении страхового периода, то права застрахованных на уплаченные в его пользу суммы страховых взносов теряются. Таким образом, те кто не реализовал своих страховых прав (из-за отсутствия страхового события) оказывают солидарную поддержку тем застрахованным, для которых страховое событие наступило. В этом проявляется функция перераспределения доходов между застрахованными.

2. Наступление страхового события непременно произойдет (пенсионное
страхование), но только для тех застрахованных, которые доживут до определен­
ного периода, например, до общеустановленного законом возраста выхода на пен­
сию. И те из них, которые проживут больше среднестатистического периода, по­
лучат больший объем страховых выплат (пенсий). .я

Эквивалентность страховых взносов и выплат поддерживается как в первом* так и втором случае в целом по страховой организации, но для отдельных застра» хованных она не выдерживается.

,,, , 3. Институциональные характеристики •

социального страхования

В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) со­циальной защиты населения:

• социальное страхование (с публично-правовым статусом);

• социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;

• частная страховая инициатива и социальные услуги, оказываемые предпри­
ятиями.

В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих четырех форм со­циальной защиты («концепция четырех столпов») играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, орга­низующие и управляющие органы.

Мировой опыт свидетельствует, система социального страхования — это ос­новной институт социальной защиты в условиях рыночной экономики, призван­ный обеспечить реализацию конституционно]© права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудо­способности, потери кормильца, безработицы. Приемлемыми минимальными уровнями социальных гарантий для застрахованных при наступлении страховых случаев по рекомендациям Международной организации труда (Конвенция № 102 (1952 г.) считается 40-50% замещение заработной платы квалифициро­ванного рабочего.

Исходя из такого подхода размеры получаемых средств зависят от продолжи­тельности страхового (трудового) стража, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособно­сти и регулируются законами. В отличие от социальной помощи, когда нуждаю­щийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за



■ других лиц), по программам социального страхования финансовыми источник
л выплат и услуг являются специализированные фонды, формируемые при на4
)едственном участии самих застрахованных. 1
Оптимальной пропорцией распределения страховой нагрузки между работщм
i и работодателями считается паритетная ее раскладка, что препятствует неоги
энному снижению текущих расходов работников, повышает их мотивацию ti
батыванию прав на коллективно-персонифицированную страховую защиту!
оляет гармонизировать отношения между социальными субъектами. - 1

;азовыми характеристиками обязательного социального страхования, которые
,д|1О отличают его от других институтов социальной защиты, являются: Д

>бязательность (по закону) для страхователей — работников и работодателем
— вносить страховые взносы (см. табл. 1); личное страхование, как правиле
юсит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым nfl
>хвату (по числу застрахованных); I

1убличный вид правоотношений субъектов социального страхования, с помо4|
цьЮ которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов;]
i высокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позволяет отказаться от,|
■оременительной процедуры оформления индивидуальных договоров (и кон-1
роля их исполнения) между страхователями (работодателями и работниками)!
страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный |
арактер гражданско-правовых взаимоотношений; 1

бязательное (по закону) право для застрахованных на получение страховых! ь[ПЛат при наступлении страховых случаев (виды выплат, услуг, их размеры 1 пределеиы в законах), реализацию и полноту выплат по которым можно до- I ивзться в судебном порядке;

веский уровень надежности сохранности финансовых средств, что обеспечи-. 1ется в виде финансирования «с колес» и не позволяет обесцениться денеж-' ,[М средствам, а достигается с помощью солидарности поколений и примене-\я государственного контроля за правильностью и целевым характером 1сходования средств;

,статочно «дешевое») для населения страны (по сравнению с личным страхо-нием), что достигается массовым характером обязательного участия в нем : рактически всех работающих и бесприбыльными формами организации рабо- ' i; личное страхование в основе своей деятельности преследует получение ,ибыли и тем самым вынуждает его организаторов заниматься в основном • ыгодными» клиентами;

соуправляемые формы организации обязательного социального страхова-я, когда практически все вопросы по созданию и управлению сложными ' эганизашюнными, правовыми, медико-социальными, финансовыми) систе-ми осуществляются наиболее заинтересованными субъектами (представите-ии работодателей и работников).

юкратический характер функционирования социального страхования по- {

■ достигать максимальной прозрачности и целевого использования финан- !
ресурсов, учесть и «договориться» по кругу и объему социальных гарантий, ;
изировать интересы застрахованных, страхователей и страховщиков, что в \
крепляет личную ответственность застрахованных и солидарность работе- ]


дателей и работников, создает условия для достижения социального согласия в обществе, ослаблению конфликтных ситуаций и их предупреждению.

О высокой роли социального страхования свидетельствует следующий факт. На долю существующих видов социального страхования в промышленно развитых странах приходится, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной зашиты и примерно 15-25% ВВП (см. табл. 2). В России на долю государственных вне­бюджетных социальных фондов приходится около 45% затрат на цели социальной зашиты и 7,3% ВВП.

Простое сопоставление этих макроэкономических показателей свидетельству­ет, что потенциал социального страхования в России задействован еще в мини­мальной мере, раскрыть его в ближайшее десятилетие стратегическая задача со­вместных усилий законодательной и исполнительной власти, объединении работодателей и профсоюзов. Впереди непростой путь выработки адекватной для России модели социального страхования, который важно пройти вместе, преодо­леть разногласия и найти приемлемые компромиссы.

4. «Болезни роста» социального страхования

к

Трансформация общественной системы в России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков. Логика либеральных преобра­зований в экономической и социальной сфере с неизбежностью несет с собой тре­бования коренных изменений в механизмах социальной защиты. Вместо государ­ственно-патерналистских предлагаются институты социальной защиты, в основе которых:

а) личная ответственность индивида (а значит, требуется достаточная для этого

заработная плата);

б) коллектив но-групповые формы в виде обязательного и добровольного соци­
ального страхования (функционирование которых можно обеспечить только
при наличии правового и финансового обеспечения этих институтов);

в) государственная социальная помощь уязвимым слоям населения.

Условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты прием­лемого уровня в России создать не удалось. Реальный уровень заработной платы, служащий базой для личного самофинансирования пенсионного и медицинского страхования, не только не вырос, а снизился в 2-3 раза, финансовые институты лич­ного и социального страхования находятся на этапе своего становления.

Действующая в России система социального страхования сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При дос­таточно высокой страховой нагрузке на работодателей (почти 40% от фонда опла­ты труда) уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Правовое поле данного института соци­альной защиты только формируется. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и системы социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гаран-



 
 

1й, широко используемые во многих промышлеино развитых странах в практике 13ЛИЧНЫХ видов социального страхования — социальный и профессиональный 1ски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных ickob и страховых тарифов — (эти и другие классические элементы и механизмы 1нных систем) — все еще представляются отвлеченными категориями, а не жиз-:нно важными регуляторами социальной защиты населения.

Это во многом объясняет массовую незаинтересованность трудозанятого насе-ния в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и .ботодателями) в государственные внебюджетные социальные фонды.

Приходится констатировать серьезное отставание в создании экономических ловий И инстуциональной базы для формирования новых механизмов соцналь-й защиты в форме сбалансированных между собой экономических отношений и ститута социального страхования. Так, существующее правовое положение (ста-;) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в ионном, к финансовым учреждениям («сборщиков взносов» и «распределителей ;дств»). Мировой опыт свидетельствует, что основные виды социального стра-вания (пенсионного, от несчастных случаев на производстве, по безработице), кансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и по-)янной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд (тих функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лече-1, проведение крупномасштабных национальных программ но реабилитации ин-[идов (медицинской, профессиональной и социальной).

Кроме того, все еще не обрели своей законодательной формы ряд его видов по ахованию досрочных пенсий: за работу в районах Крайнего Севера, профессио-[ьных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за ;лугу лет. В итоге —- единое поле социальных рисков не охвачено равномерной ткой» страхования, в нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению ыпадению из сферы социальной защиты (из страховой «сетки») значительных ев населения.

Недостатки, препятствующие институционализаиии социального страхования: наличие высокой и все расширяющейся сферы теневого рынка труда и дохо­дов — не регистрируемые формы занятости, неофициальные и неучитываемые выплаты заработной платы, что в итоге снижает уровень социальных гарантий для занятых в этой сфере работников и существенно сужает (до 25-30%) эко­номические возможности для финансирования государственных внебюджет­ных социальных фондов;

сохранение архаичных положений социального законодательства, консерви- i

рующих нестраховые механизмы приобретения прав на пенсионное и другие ]
виды социального страхования, что порождает нездоровые стимулы уклонения

работниками и работодателями от законодательно установленных процедур 9

оформления трудовых отношений и уплаты в полном объеме налогов и стра- ]
ховых взносов;

наличие крайне высокой и неоправданной дифференциации в системе зара­ботной платы и доходов населения в различных секторах экономики и регио­нах страны, которая при этом не увязана с системой страховых отчислений и всей системой социальной защиты, является тормозом развития системы соци-1льного страхования;


сохранение устарелых механизмов исчисления размеров пенсий и пособий на основе минимальной заработной платы, размеры которой лишают какой либо смысловой нагрузки всю процедуру увязки уровня социальной защиты с объ­емом заработанных пенсионных прав или других социальных выплат; отсутствие концептуально выверенной системы управления социальным стра­хованием в форме демократических механизмов участия во всех важнейших процедурах принятия решений основных социальных субъектов — полномоч­ных представителей работников и работодателей.

5, Пути формирования института социального страхования

Крупный масштаб проблем формирования института социального страхования обусловлен несистемностью и медленными темпами институциональных преобра­зований социальной сферы.

Система социального страхования органически связана с системой заработной платы, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографи­ческим положением в настоящем н его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше факторами, которые во многом определяют качественные ее характеристики — уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не-удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную программу мер (напри­мер, на 3-5 лет) с целью завершения в ближайшие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемст­венность и последовательность в работе правительства, министерств, ведомств, сообщества субъектов социального страхования (представителей работников, ра­ботодателей и страховщиков).

Много серьезных вопросов в этой связи предстоит решить законодателям, пре­жде всего, Государственной Думе. В их числе совершенствование законов по со­циальному страхованию и обеспечению, их гармонизация с другими видами права — трудовым, гражданским, финансовым и административным, снятие сущест­вующих законодательных противоречии между ними.

Процесс законотворчества важно направить в конструктивное русло, отказать­ся от широко распространенной практики законодательного популизма и низкого качества подготовки законопроектов. К типичным недостаткам формирования за­конодательной основы системы социальной защиты следует отнести недостаточно четкое разграничение правового поля, места и роли видов права, которые призва­ны определять координаты и характерные особенности «новых» и «старых» ин­ститутов социального обеспечения, отсутствие эффективно действующих в новых Условиях финансовых механизмов.

Характерным примером правовой «путаницы» и «неразберихи» является Нало­говый кодекс (часть 11), предусматривающий введение единого социального налога (глава 25. Единый социальный налог, статьи 286-297).



Предлагается ввести особый финансовый механизм сбора страховых взносов; ;ударственные внебюджетные фонды в виде единого социального налога с д] ренциацией его размеров по видам платежей и страхователей. Анализ вопрос^ гдетельствует, что данная законодательная инициатива «надежно» заблокирует пути становления института социального страхования в России. Возникает правомерный вопрос: чем вызван данный шаг — недомыслием (пе­нием, непониманием этого сложного вопроса) или авантюрой типа «хотели как ше, а получилось как всегда»? Ведь Государственная Дума на протяжение по-дних лет приняла ряд законов по социальному страхованию1. При этом уязви­ть предлагаемого пути в том, что возврат к жестко регулируемым государством юсубъектным институтам социальной защиты попросту невозможен по причи-отсутствия экономической базы. Ликвидация монопольной государственной :твенности, которая служила основным источником финансовых средств для налистической системы социального обеспечения, не позволяет такую антире­му провести. Кроме того, возврат к государственной системе социальной за-ы неминуемо «переведет стрелки ожиданий» населения (а значит, и весь по-шал претензий) в сторону государства.

пеобходимым и определяющим условием формирования институтов социаль-i страхования является легитимизация (узаконение) основных экономических шизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресур-. Центральный вопрос заключается в определении оптимальных для настояше-апа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государствен-фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом гачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, направ-оЙ на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами (овых взносов.

анный вопрос удовлетворительном может быть решен в случае решения еле тих методологических и правовых задач:

Определения уровней доходов (заработной платы) граждан, которые следуе
читать: ''

а) достаточными для «самообеспечения» для страховых взносов в системе

социального страхования;
5) требующими солидарной взаимопомощи;
а) позволяющими оказывать такую помощь. Для этого требуется провести
актуарные расчеты с целью учета особенностей страны — экономических
возможностей территорий, различных секторов экономики, профессио­
нальных и половозрастных групп населения, а также средне- и долгосроч-|
ной ситуации на рынке труда и демографических прогнозов. :

боснование оптимальной доли ВВП, используемой на финансирование от-льных видов социального страхования и всей системы с учетом прогнозов

и* круг входят: «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля ]9°9i ЬЗ; «Об обязательном социальной страховании от несчастных случаев на производстве и ;иональны* заболеваний» от 24 июля 1998 г № 125-ФЗ; «О порядке исчисления и увеличе-^дарственных пенсий в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.; «О медицинском етра-i граждан в РСФСР» от 28 нюня 1991 г. № 1499-1 в редакции Федерального закона от 19*1 г. № 9-ФЗ.


изменения расходов на заработную плату (в ВВП) и другими элементами со­циальной политики (механизмами регулирования рынка труда, условиями найма и нормативными характеристиками предоставления права на выплаты (возраст выхода на пенсию, размером выплат и т.д.).

3) Определения круга и качественных характеристик причин, которые приводят к наступлению нестраховых периодов в трудовой деятельности по объективным факторам и которые должны солидарно датироваться страховыми поступле­ниями всех страхователей.

Вспомогательным, но весьма плодотворным методом организации данной ра­боты может служить метод оценок и международных сопоставлений, включая ре­комендации специализированных международных организаций в данной сфере (Международной организации труда и Международной ассоциации социального обеспечения). Накопленный ими значительный опыт в сфере социальной политики и социального страхования позволяет применить широкий арсенал средств по вы­бору и обоснованию целей, функций, социальным нормативам, структурам орга­нов управления.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране тре­бует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач нацио­нального масштаба. Важнейшие среди них:

• разработка доктрины системы социального страхования для России (фило­
софии социального страхования И его места в системе социальной защиты
населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управ­
ления);

• разработка методологических основ для формирования собственного правово­
го поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки,
фиксирующие и не допускающие ему смешиваться с правовыми полями лич­
ного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой;

• разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой
и отдельными видами социального страхования основных социальных субъек­
тов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхо­
вателей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий,
обеспечиваемых различными видами социального страхования;

• определение 4-5 базовых правовых институтов социального страхования, ко­
торые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение ко­
ординации их деятельности с целью плотного правового структурирования
всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов видов социального страхования с уче­
том формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с
политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;

• определение инструментария и инфраструктуры управления социальным
страхованием — моделей актуарных расчетов, информационной базы, стату­
са актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных
служб.



Формирование рыночный модели финансирования

социального страхования

Построение рыночной финансовой модели социального страхования имеет тря|
аимоувязанных аспекта; j

определение источников финансирования, как способа накопления средств^
достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты; I

распределение финансового бремени между основными субъектами страхова­ния;

способы использования (распределения и перераспределения) страховых средств.

Рыночная модель системы социального страхования базируется на следующих ннципиальных положениях;

финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);

размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов. Толь­ко делающие взносы имеют право на получение услуг, которые тем значи­тельней, чем больше размеры взносов и чем дольше их производят. Особенности демографического социально-экономического развития России (ывают необходимость смешанного финансирования пенсионного страхования омощью методов льготного пенсионного обеспечения (за счет средств работо-елей и государства).

Второй важный элемент финансовой модели социального страхования — пере-пределение ответственности основных субъектов социального страхования (см. п. 4).

Таблица 4

Предлагаемое распределение страховых взносов в фонды обязательного социального страхования (в % от фонда зарплаты)

Работо­датели
Работники
Государство
Всего

Вид страхования

3 (тариф гибкий; от 1 до 10%)
3 (социальные пенсии) 2 (неработающие члены общества)
5 6
■2 (шахтеры, горняки и др. работающие в экс-ре мальных условиях) 2 1 10

теионнос страхование )ахование по болезни лицинское ахование •ахование от частных случаев на изводстве ахование

фессиональных v юнальных пенсий ахование по >аботице

1 33
1 7

ахование по уходу го:


форма решения проблемы. Преодолеть вековое отставание в создании систе­мы социального страхования — задача крайне сложная. Анализ свидетельствует, что отставание в развитии самонастраивающихся социальных систем оказались еше более драматичнее для страны, чем отставание в новых технологиях. Подмена системы социального страхования системой государственной социальной помощи приводит к деформации жизненных установок населения, низводит трудозанятое население до унизительной роли иждивенцев. В последние 7-8 лет серьезного «прорыва» в решении проблемы не произошло. Поэтому требуются нетрадицион­ные формы и пути. Один из них — объединить усилия полномочных представите­лей всех ветвей власти и общественных структур в форме национального «кругло­го стола», разработать и обсудить соответствующую концепцию, обсудить и подписать общественный договор для законодательного воплощения согласован­ной и одобренной концепции.

Крайне актуально определить оптимальный организационно-право вой меха­низм системы социального страхования. Отечественный (до 1917 г.) и современ­ный зарубежный опыт свидетельствует, что наиболее подходит самой природе со­циального страхования форма обществ (товариществ) взаимного страхования, в которых основные социальные субъекты (работники и работодатели) занимают определяющие и равноправные позиции. Общества взаимного страхования позво­ляют достигать согласованных интересов и самоуправляемости, что крайне важно для этой сложной и социально-уязвимой сферы.

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

Задание 1. Какие характеристики и отличительные черты (с финансовых, пра­вовых позиций) присущи основным институтам социальной защиты?

Задание 2. Что такое социальный риск: какова его природа и с помощью каких характеристик наиболее полно можно его описать?

Задание 3. На каких принципах основано социальное страхование?

Задача 1. Какие организационные и политические решения требуются для формирования эффективной национальной системы социального страхования?

Задача 2. Опишите и охарактеризуйте функции по управлению отдельными видами социального страхования (пенсионного, медицинского от несчастных слу­чаев), которые, по Вашему мнению, целесообразно поручить федеральным орга­нам, а какие региональным органам (сбор страховых взносов, выдачу пенсий и по­собий, организацию лечения и реабилитационного обеспечения, организацию домов престарелых создание перестраховочных фондов, актуарную деятельность, подготовку персонала страховых организаций и т.д.).


303


7. Литература

1. Социальное страхование И социальная зашита: Докл. Генерального Директо-
т/ Международная конференция труда. Женева: МБТ, 1993. — с. 67.

2. Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М.; Дело,
993.

3. Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенство-
ания.М.:1994. с. — 126.

4. Бабич A.M., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхова-
ия. М.ТЕИС, 1998. с—189.

5. Якушев Л.П. Социальная защита (учебное пособие). Государственная акаде-
ия управления им. С. Орджоникидзе. М., 1998. с. — 153.

6. Международная организация труда. Конвенция и рекомендации. 1919-1966.
- 1-й том; 1967-1997. — П-й том. Женева. МБТ.

7. Введение в социальное обеспечение. Международное Бюро Труда. Женева.
396. — с. 151.

8. Налоговое планирование на предприятиях и в организациях. Международ-
ый центр сравнительных исследований проблем налогообложения. Редакция
урнала «Налоги и налоговое планирование». М.: 1997.

9. Фрейхейм Е., Мергель В., Шенхорр Г. Большая книга по экономике. М.:

10. Chadelat J.F. Economic factors and financing of social protection. Report al
XIV General Assambly. Acapulco. International Socurity Assosiation. Geneva.1992.


Глава 2.8.

ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА И ЕЕ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План:

1. Пенсионная система России

2. Финансовые основы пенсионной системы России

3. Организационная структура и управление пенсионной системы

4. Экономические и социальные проблемы развития пенсионной сис­
темы России

5. Основные принципы реформирования пенсионной системы

6. Перспективные направления реформирования пенсионной систе­
мы РФ

 

7. Контрольные задания и задачи для самопроверки

8. Литература


1

1. Пенсионная система России

Пенсионное обеспечение —- базовая и одна из самых важных социальных гара тий стабильного развития общества, поскольку не посредстве! шо затрагивает инп ресы нетрудоспособного населения (свыше 25-30% населения) любой страны, косвенно практически все трудоспособное население.

Тем более важное значение оно приобретает в период радикальной экономнее ской перестройки в России, где в настоящее время проживает свыше, 38,5 млв престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.'

Гарантия прав российских граждан на пенсионное обеспечение по достижений! соответствующего пенсионного возраста обеспечена Конституцией России2, где :казано:

«В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливает­ся гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается госу­дарственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7, п.2), а также: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и бла­готворительность» (ст. 39).

В силу масштабности государственной программы пенсионного обеспечения в итовиях нашей страны, а также учитывая ее сложность, обусловленную особен-эстями накопленных за советский период пенсионных обязательств, современная ;нсионная система России, играет огромную роль не только в социальной и об-ественно-политической жизни всего государства, но и в фина не о во- бюджетной 1стеме страны, оказывая самое серьезное влияние на формирование и перерзс->еяеление денежных ресурсов в региональном и отраслевом аспектах.

Не менее серьезнее влияние современная пенсионная система на стабильность ей финансовой системы государства, а также на сбалансированность федераль­но бюджета, не говоря уже о региональных бюджетных системах (субъектов Фе-рации, бюджетов местного самоуправления и т.д.).

Степень изученности экономических вопросов функционирования и развития нсионной системы далеко отстает от потребностей современной отечественной актики, что не позволяет давать оперативные ответы и конструктивные решения огочисленных актуальных проблем развития пенсионной системы. Среди них ;дует выделить, проблему перманентного пересмотра пенсионного законода-тьства, проблему преодоления периодических финансовых кризисов бюджета нсионного фонда, проблему нарушения паритета отдельных видов пенсионных плат различным категориям пенсионеров при проведении инфляционного

Соловьев А.К . Экономика пенсионную страхования в России. — М.' Экономика и право, \ 2 Конституция Российской Федерации. — М: Юридическая лтература. 1999.


повышения минимальных размеров пенсий и т.п. По этой же причине не может fibiTb обеспечен необходимый уровень знаний для формирования оптимальных на-поавлений реформирования пенсионной системы..

Наряду с низким уровнем изученности отечественной системы пенсионного обеспечения отметим достаточно низкую степень изученности экономических ос­нов пенсионного обязательного страхования зарубежных странах с различным со­циально-экономическими и демографическими особенностями.

Для систематического изложения основных принципов реформирования пен­сионной системы России необходимо первоначально уточнить объект реформи­рования (определить основные понятия, виды и формы пенсионного обеспечения а нашей стране, обосновать базовые принципы государственного пенсионного страхования, сравнить с передовой зарубежной практикой и т.п.), сформулиро­вать актуальные проблемы, препятствующие стабильному развитию пенсионной системы.

Пенсионные системы в практике большинства, как экономически развитых, так и развивающихся государств включают в себя несколько основных элементов (схема 1).

Дополни­тельные накопитель ные прог­раммы
Профессио­нальные пенсионные программы

Виды пенсионного страхования

 

1 1
Государст-   Обязатель-
венные   ные нако-
пенсионные   пительные
программы   пенсионные
    программы

Схема I. Виды пенсиинного страхования

Для разработки эффективной модели развития государственного пенсионного страхования необходимо выделить основные составляющие системы пенсионного обеспечения:

• социальная пенсия, которая предоставляется государством вне зависимости от
наличия и величины трудового вклада граждан страны в случае наступления
пенсионного возраста, т.е. предоставляется тем гражданам, которые нуждают­
ся в текущем доходе или не смогли приобрести права на трудовую пенсию
(инвалиды, сироты и т.п.);

• трудовая пенсия, которая назначается и выплачивается гражданам исходя из
размера страхового взноса и трудового стажа (независимо от принципа, по ко­
торому они учитываются — солидарно-распределительному или накопитель­
ному);

• дополнительная пенсия, которая обеспечивается либо за счет самофинансиро­
вания гражданином собственной будущей пенсии из текущего дохода, либо за
счет взносов работодателя в негосударственный пенсионный фонд на именные
счета своих работников, либо по комбинированной программе. .



 
 


Этапы формировании системы пенсионного страхования в РФ

Государственное пенсионное страхование в России зародилось значительно гозднее, чем в большинстве промышленно развитых стран — в начале XX в. — (, ie получило широкого распространения на все категории населения России. После )ктябрьской революции государственное "пенсионное страхование было по сути тменено.

Однако по прошествии переходного периода экономической нестабильности оциалистическое государство начало создавать принципиально новую пенсион-ую систему, основанную на принципах конституционно гарантированного госу-арством пенсионного обеспечения по старости, которое было введено в 1927 г.

Действовавшая в СССР система пенсионного обеспечения функционировала в амках общей системы социального обеспечения и социального страхования, ко-орая охватывала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, по и раз-ичные формы социального, медицинского, санаторно-курортного обслуживания рудящихся, содержание и обслуживание престарелых и нетрудоспособных .

В соответствии с Конституцией СССР все граждане имели право на мачери-пьное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты рудоспособности. а также потери кормильца. Это право реализовывалось путем бщего социального обеспечения рабочих, служащих и колхозников, пособиями по ременной нетрудоспособности и выплатой за счет государства и колхозов пенсий

0 возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца; другими формами со-
иального обеспечения.

Несмотря на то, что данная пенсионная система входила составной частью в 4стему социального страхования, она не содержит экономических признаков сие-;мы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно вы-ысаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. В то е время данная система, несмотря на многочисленные экономические недостат-л, содержала одно важное преимущество — обеспечивала абсолютно всем кате->риям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления, оэтому пенсионная .система начиная с указанного периода и до 1990 г., получила 1ределение как государственное пенсионное обеспечение.

Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и др. средства на !сударсгвенное социальное страхование аккумулировались в бюджете государ-венного социального страхования, который входил составной частью в госу-фственный бюджет страны. Таким образом, предшествовавшая пенсионная [стема была основана на консолидированной программе финансирования вы-шты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного оджета страны.

Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного эджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем эджете государственного социального страхования четко определялись источни-[ доходов и направление средств в соответствии с установленными видами обес-чения и обслуживания по социальному страхованию.

Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения и достаточно абильные темпы экономического развития рассматриваемого периода необходи-

1 отметить сбалансированность бюджета социального страхования. Только в


1956 г. впервые была предоставлена дотация из государственного бюджета на со­циальное страхование. Она была направлена на покрытие существенно возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и слу­жащих и членов их семей в связи с введением в действие Закона о государствен­ных пенсиях от 14 июля 1956 г., значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в 2 раза.

Важным этапом формирования цивилизованной программы государственного пенсионного страхования следует рассматривать середину шестидесятых годов, когда с 1 января 1965 г. государство установило право на получение пенсий кол­хозниками в период наступления соответствующего возраста, получения инвалид­ности либо по случаю потери кормильца.

Систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся, увеличение числа пенсионеров обусловили возрастание в дальнейшем поступле­ний из государственного бюджета в фонд государственного социального страхова­ния. Поскольку взносы на социальное страхование не обеспечивали покрытия всех расходов этой системы, недостающая часть, поступавшая из союзного бюджета постоянно возрастала, и в 80-е гг. составила около 60% бюджета социального страхования.

Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых, как правило, соизмерялся с прошлым заработком. В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось пенсионное обеспечение по социальному страхованию, в законодательстве указанного периода выделяются следующие виды пенсий; по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных ус­ловиях, за выслугу лет.

Материальное обеспечение инвалидов войны, с детства и от рождения осуще­ствлялось за счет средств союзного бюджета, бюджетов союзных республик и т.п. Для этого, в частности, в бюджетах предусматривались средства на выплату пен­сий и пособий военнослужащим и их семьям. Военнослужащие рядового, сержант­ского и старшинского состава срочной службы имели право на пенсию в случае инвалидности, а их семьи — в случае потери кормильца. Пенсии этим категориям получателей назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего.

Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов, офицеров, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной и приравненных к ним лиц, а также их семей, осуществлялось в особом порядке, установленном Со­ветом Министров СССР, за счет сметы Министерства обороны СССР.

Пенсионное обеспечение работников науки по условиям и размерам отлича­лось от пенсионного обеспечения других категорий работников и регулировалось специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое в то же время не исключало возможности получения работником науки или чле­ном его семьи пенсии по общему пенсионному законодательству.

Часть средств союзного бюджета передавалась в виде дотации централизован­ному союзному фонду социального обеспечения колхозников.

За счет средств союзного бюджета выплачивались также и персональные пен­сии союзного значения.



За счет республиканских бюджетов выплачивались персональные пенсии рес-аликанского значения.

За счет местных бюджетов и бюджетов автономных республик выплачивались! тсии инвалидам войн и их семьям, персональные пенсии местного значения, кии работникам науки.

Полноправное пенсионное обеспечение колхозников введено только в 1964 г. оном о пенсиях и пособиях членам колхозов, что положило начало системе ;спечения колхозников пенсиями и позволило сократить несоответствие в уров-£ пенсионного обеспечения нетрудоспособных колхозников, рабочих и служа» х. В J969 г. в стране введена единая система социального страхования колхоз-го в. При этом пенсионное обеспечение членов колхозов осуществлялось юередственно из Централизованного союзного фонда социального обеспечения 1ХОЗННКОВ, формировавшегося за счет отчислений колхозов от сумм их валового ;ода и ежегодных ассигнований из государственного бюджета. Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы наглядно показы->т наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые тигли наибольшей остроты в конце 80-х гг. когда стало очевидно, что дейст-лпзя система не в состоянии справляться в возложенными на нее функциями. Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несба-сированность доходной и расходной частей пенсионного бюджета. В результа-iToro финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьми-ятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначи-ьного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные icraa.

Даже повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982 г, сокра-j разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной ги бюджета социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989 г. указанное гношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, да-1 результате повышения тарифа отчислений на социальное страхование не уда-> ликвидировать дотационность пенсионного бюджета.

Гаким образом, развитие пенсионной системы до периода радикальных рыноч-реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономн­ых и социальных проблем, которые могли быть решены только путем карди-.ных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления ховых принципов с учетом требований включения бюджета ПФР в бюджегно-ансовую систему страны.

Ласштабность и глубина радикально-рыночных преобразований в экономике ребовала применения принципиально новых экономических и правовых осно-1й в сфере пенсионного обеспечения. Предполагалось, что с проведением пен-[ной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики го-рства — стабилизация и значительный подъем материального положения ионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. их целях в 1990 г. принят Закон СССР <Ю пенсионном обеспечении граждан Р».

>днако изменение государственного устройства страны повлекло за собой через полгода после утверждения упомянутого закона принятие самостоя-яого российского закона «О государственных пенсиях в РФ» [с последую-


щим многочисленными изменениями и дополнениями], который в то же время ппивнес значительные отличия в правовые основания функционирования пенси­онной системы.

Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пен­сионное страхование выделено в полностью автономную систему, последова­тельно и достаточно четко проведены в жизнь общепризнанные принципы обяза­тельного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственно­го Пенсионного фонда. При этом важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюд­жетных дотаций.

развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением собираемости тарифов взносов на указанные цели. Переориентация каналов поступления финансовых ресурсов на пенсионные цели на преимущест­венное использование страховых методов имело глубокое экономическое содер­жание и социальные последствия для развития рыночных отношений и эффек­тивной деятельности системы пенсионного обеспечения нетрудоспособных граждан.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система — через государ­ственные органы социального обеспечения (в последующем — социальной защи­ты населения).

Основные принципы государственного (обязательного) пенсионного страхования

Под государственной пенсией (в дальнейшем изложении — пенсия) понима­ются ежемесячные денежные выплаты, предназначенные для компенсации граж­данам заработка (дохода), утраченного в связи с достижением установленного за­коном возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца, а также по другим основаниям, право на получение которой определяется по условиям и нор­мам, установленным законодательством РФ [1].