Социальная помощь государства как институт российского права
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Статьей 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Социально-экономические права, к которым относится и право на социальное обеспечение, закрепляются не только в национальном законодательстве, но и на международном уровне. Однако юридического закрепления, на каком бы уровне это ни происходило, явно недостаточно, они должны быть обеспечены материально в зависимости от уровня и на основе имеющегося промышленного и социально-экономического развития отдельного государства. Так, ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах содержит императивную норму, а именно: "Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер"[17].
Таким образом, мы наблюдаем прямую легально установленную взаимосвязанность всех социально-экономических прав и возможность их реализации лишь в зависимости от определенных условий, в частности наличия ресурсной базы. Не является исключением в рассматриваемом контексте и Российская Федерация. Для более полной характеристики экономических отношений в сфере социального обеспечения обратимся к историческому аспекту реализации конституционного права на социальное обеспечение в Российской Федерации. С точки зрения сравнительного анализа представляет интерес экономическая модель отношений в период построения в России социализма и современная российская модель экономических отношений в сфере социального обеспечения.
Характеризуя советский период становления и развития социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, необходимо отметить следующее. Социалистическая система реализации конституционного права на социальное обеспечение строилась на принципах всеобщности обеспечения; многообразия и всесторонности обеспечения; осуществления его полностью или в основном за счет общества из фонда социального обеспечения бесплатно, безэквивалентно, без применения договорных начал. Квинтэссенцией теории социальных прав в советский период являлась конструкция "социально-экономические права", причем производными являлись экономические, а социальные права рассматривались как основные, составляющие суть общественных отношений.
Новый этап в развитии социальных прав, в том числе права на социальное обеспечение, ознаменовался переходом к иной концепции социальных прав, согласно которой социальные права должны обеспечиваться в той мере, в какой это требуется для поддержания социального мира и не ведет к чрезмерному ограничению личных прав и свобод. Деятельность государства по обеспечению социально-экономических и социально-культурных прав должна быть направлена не на организацию системы социального обеспечения, гарантирующей каждому достойное существование, а на то, чтобы помочь все большему числу людей включиться в отношения формального равенства (свободного эквивалентного обмена) и преуспеть в них[18]. Эта концепция была взята на вооружение реформаторами в начале 90-х годов, и приоритеты предлагалось смещать в пользу личной свободы, реформирования социальной сферы, снижения патернализма и внедрения субсидиарной ответственности. Период новой России, период девяностых, начало двухтысячных годов можно охарактеризовать как период еще в большей степени социалистической концепции реализации социальных прав, когда в политике государства превалируют элементы патернализма и всеобщности социального обеспечения. Наиболее ярко ситуацию с реализацией права на социальное обеспечение в данный период можно проиллюстрировать примером с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах". С одной стороны, Федеральный закон закреплял широкий перечень льгот в различных сферах, с другой стороны, финансирование расходов по их предоставлению было явно недостаточным, в результате льготы либо не предоставлялись, либо их предоставление осуществлялось за счет необязанных субъектов[19].
Кроме того, механизм финансирования льгот различных категорий граждан исключал адресность в их предоставлении, когда предоставление льгот гражданам превращалось в перекрестное субсидирование государством организаций, обязанных предоставлять льготникам те или иные услуги, например, жилищно-коммунальные. Гражданин исключался из механизма финансирования собственной льготы, никоим образом не влияя на качество получаемых услуг, исключался выбор поставщика услуги, что в конечном счете вело к исключению конкуренции и снижению качества оказываемых населению услуг. Необходимость персонализации, адресности системы социального обеспечения, уход от всеобщности, недостаточность бюджетных средств на финансирование, взятых в 90-е годы социальных обязательств, неэффективность механизма финансирования льгот - все это предопределило дальнейшее реформирование системы социального обеспечения, проведение в 2005 г. "монетизации льгот".
Важное место в эволюции конституционного права на социальное обеспечение занимает Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон "о монетизации льгот"), который разграничил компетенцию между уровнями власти, в том числе и в сфере социального обеспечения. Указанный Закон преследовал несколько целей: во-первых, разграничение бюджетных полномочий между уровнями власти и, во-вторых, собственно сама реформа социальных льгот. В рамках концепции реформы социальных льгот перед Законом ставилась задача ориентировать меры социальной поддержки на индивидуальные потребности граждан, усилить адресную социальную поддержку ветеранов, инвалидов путем замены существующих льгот, большая часть которых не обеспечена финансированием, на меры социальной адресной поддержки граждан путем введения ежемесячных денежных выплат, а также решить проблему механизма реализации льгот, поскольку "выделяемые средства превращались в неприкрытые дотации тем организациям, которые отвечали за непосредственное выполнение обязанности государственных и муниципальных органов по предоставлению социальных льгот"[20]. Поставленные перед Законом "о монетизации льгот" задачи принципиально решены: ликвидированы нефинансируемые льготы, получило адресность и индивидуализацию финансирование мер социальной поддержки, разграничены расходы по финансированию социальной помощи между федеральным и местным бюджетами. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ представляет собой основу всей концепции государственной социальной помощи в Российской Федерации, является одним из направлений осуществления и реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение.
Таким образом, налицо концепция с новыми элементами экономической политики в сфере социального обслуживания как составной части права на социальное обеспечение, и она реализуется. Однако уже сейчас можно говорить о некоторых рисках, заложенных федеральным законодателем при принятии Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". Так, делегирование субъектам Российской Федерации полномочия по установлению подушевых нормативов финансового обеспечения будет способствовать усилению различия между субъектами РФ, хотя нивелировать риск указанного дисбаланса призвано полномочие Российской Федерации по утверждению методических рекомендаций по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг. Решение проблемы видится в установлении федерального стандарта подушевого норматива финансирования социальной услуги с дифференциацией субъектами РФ данных нормативов в зависимости от финансовых возможностей. Ориентиром развития негосударственной составляющей сферы социального обеспечения населения являются слова Президента РФ В.В. Путина, сказанные им в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2013: "развитие реальной конкуренции, открытие бюджетной сферы для НКО и социально ориентированного бизнеса" - вот та задача, которая должна решаться в ближайшее время. Российская Федерация находится сейчас в ситуации, когда поиск реалистичных вариантов прихода негосударственных структур в социальную сферу безальтернативен.