Понятие, признаки и функции правовых поощрений
Правовое поощрение – форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.
Признаки правового поощрения заключаются в следующем.
1. Оно связано с заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга – это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности; заслужить – означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.
Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменительного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как «заслуженный деятель науки Российской Федерации», «заслуженный юрист Российской Федерации» и т.п. В Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 1 июня 1995 г., учреждены государственные награды РФ: орден «За заслуги перед Отечеством», орден «За военные заслуги», медаль ордена «За заслуги перед Отечеством».
Заслуга – это добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.
Заслуга характеризуется следующими чертами:
а) она сопряжена с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей;
400 Глава XVI. Проблемы льгот и поощрений в праве
б) это добросовестное отношение лица к своему долгу. «Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта»[608][12];
в) она связана со «сверхисполнением» лицом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата. Подобные «услужные» акты «выходят по своей добродетельности» за пределы «обязанности», это «сверхнормальность», или избыток «добродетельности»[609][13]. В данном случае имеется в виду «отступление» от нормы не «вниз», что является правонарушением, а «вверх», что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. Речь идет о поведении, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. Поощрения устанавливаются за особый вклад, мужество и отвагу, перевыполнение требуемых стандартов, показателей (новаторство в труде, профессиональное мастерство и т.д.).
Так, в ст. 13 («Поощрения государственного служащего») Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» сказано, что «за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения»;
г) она является основанием для применения поощрительных мер точно так же, как основанием для применения мер наказания выступают правонарушения. Характер и степень заслуг определяют вид поощрения.
2. Поощрение сопряжено с сугубо добровольным поступком. В поощрительной норме содержится призыв совершить желательное для общества и государства действие, но не обязательное для каждого отдельного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на личность жестко не предписывает тот или иной вид социально ценного поведения, а оказывает непринужденное влияние благодаря привлекательности и выгодности указанных в установленной норме последствий.
3. Меры поощрения юридически одобряют позитивные действия, выступая формой вознаграждения со стороны общества и государства добровольного заслуженного поведения. Поощрение – разновидность одобрения. Если последнее – родовое понятие (более широкое),
§ 2. Понятие, признаки и функции правовых поощрений 401
то первое – видовое. Для правового поощрения необходимы лишь определенные формы одобрения – юридические, с соответствующими количественными и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени заслуг.
4. Поощрение взаимовыгодно для общества и поощряемого субъекта, сочетает различные интересы, удовлетворяя «стороны» благоприятными последствиями. Это одно из немногих юридических средств, активно и ненавязчиво «работающее» на общий интерес (корпоративный, государственный, общественный).
5. Поощрение – юридический стимул, причем, как правило, весьма действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничивающую роль, что создает побочный эффект. Например, премия не только побуждает человека к высококачественному и производительному труду путем заинтересованности в достижении желаемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными методами) от антиобщественного, противозаконного поведения.
Правовые поощрения выполняют контролирующую, мотивационную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную, воспитательную функции. Осуществляя функцию социального контроля, поощрения координируют ту или иную деятельность лиц, мягко «уводят» от правоотклоняющегося поведения и одновременно позитивно активизируют субъектов.
Мотивационная функция – поощрение – побуждает к «сверхисполнению» обязанностей и к совершению социально ценных творческих действий, превосходящих обычные требования, развивает трудовую и общественно-политическую активность. Мотивация к достижению полезного результата построена на основе привлекательности и заранее обещанных благоприятных последствий.
Коммуникативная функция – поощрительные меры – содержит в себе определенную юридическую информацию, конкретные сведения, поступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (лицам) и служит способом связи между ними.
С помощью оценивающей функции управляющий орган дает официальную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности деятельности для общества, выделяет лучших субъектов, достойных поощрения.
Гарантирующая функция – поощрения – создает благоприятные условия для укрепления дисциплины и порядка, обеспечивает реализацию других юридических средств, прежде всего обязанностей.
Распределительная функция состоит в том, что право, закрепляя меру поощрения за инициативное, добросовестное поведение, уста-
402 Глава XVI Проблемы льгот и поощрений в праве
навливает тем самым условия пользования определенными благами, в получении которых выражен собственный интерес субъектов.
Воспитательная функция – поощрение, создавая у человека за заслуженное поведение положительный психологический настрой и вызывая чувство удовлетворения, показывает образец добросовестной деятельности, вдохновляет людей к проявлению инициативы, к творчеству. Тем самым поощрение способствует формированию правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности.
Поощрение важно соотнести с такими понятиями, как вознаграждение и убеждение.
Термин «вознаграждение» в словарях русского языка толкуется в двух смыслах: как награда и как плата за услуги. Награда выступает составной частью поощрения, государственная же награда, как сказано в Положении о государственных наградах Российской Федерации, «является высшей формой поощрения граждан».
Отличие поощрения от платы за услуги (вознаграждения) заключается в том, что если первое применяется за заслуги, то последнее – за услуги, которые тоже являются полезными действиями, но вовсе не связаны с превышением обычных требований.
«Поощрение, создавая в сознании отдельных граждан и их коллективов убеждение в правильности и полезности определенного варианта поведения, служит в известном смысле средством убеждения. Что же касается убеждения, то оно не в состоянии выполнить функций поощрения в строгом значении этого слова»[610][14].
Правовые поощрения можно классифицировать по различным основаниям. Так, в зависимости от предмета правового регулирования поощрения подразделяются на конституционные (ордена и медали как государственные награды), административные (досрочное присвоение специального звания), трудовые (награждение Почетной грамотой) и т.п.; в зависимости от характера – на материальные (награждение именным оружием) и процессуальные (вознаграждение свидетеля за предоставление особо ценной информации); в зависимости от сферы использования – на поощрения в сфере литературы, искусства, науки, техники, государственной и военной службы и т.д.: в зависимости от применяющих их субъектов – на государственные (президентские, правительственные, министерские и т.п.) и негосударственные (муниципальные и пр.); в зависимости от содержания – на финансово-экономические (выдача денежной премии), моральные (объявление бла-
§ 2 Понятие, признаки и функции правовых поощрений 403
годарности) и организационные (присвоение в органах внутренних дел специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности); в зависимости от иерархии – на общефедералъные, региональные и локальные; в зависимости от формы связи с благом – на предоставляющие дополнительные блага (награждение ценным подарком) и освобождающие от обременении (досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания в органах внутренних дел).
Следует отметить, что такие высшие формы поощрения в Российской Федерации, как ордена и медали, не имеют пока законодательной основы, ибо их вручение производится в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ. Как и многие сферы общественной жизни, которые должны быть упорядочены на уровне закона, процесс государственного награждения в России регламентируется «указным» правом. Поэтому назрела необходимость принятия Федерального закона «О государственных наградах Российской Федерации».
Одно из важнейших условий эффективности наград – своевременная их выдача. Данное положение сегодня далеко не всегда учитывается при вручении поощрений. Так, согласно ст. 11 Положения о золотой и серебряной медали «За особые успехи в учении» и похвальной грамоте «За особые успехи в изучений отдельных предметов», утвержденного Приказом министра образования РФ 24 февраля 1995 г., подобные поощрительные меры «вручаются награжденным выпускникам вместе с документами об образовании по окончании итоговой аттестации». Однако, как отмечается в прессе, золотых медалей в последние годы не всегда хватало на всех выпускников школ.
Существует и проблема, связанная с формами установления поощрений в законодательстве. К сожалению, при изложении поощрительных норм в статьях нормативных актов достаточно часто используется бланкетный способ, когда конкретные меры (виды) поощрения не указываются в данном законе, где фиксируются модели заслуженного поведения, а закрепляются в иных нормативных актах.
Думается, это далеко не всегда может считаться правильной практикой, ибо она вносит больше неясности, чем «экономии», в изложение юридических предписаний. К тому же иногда законодатель бывает просто непоследовательным в проведении данной «экономии».
В частности, в одном и том же Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» применяется разный подход к изложению различных санкций – мер поощрения и наказания, относящихся непосредственно к урегулированию деятельности государственного служащего. Так, в ст. 13 законодатель, излагая мо-
404 Глава XVI. Проблемы льгот и поощрений в праве
дель заслуженного поведения, фиксирует вместе с тем, что «виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». А в ст. 14 («Ответственность государственного служащего») он закрепляет не только модели правонарушений, но и конкретные меры дисциплинарного взыскания, которые возлагаются на нерадивого государственного служащего. То же самое имеет место и в проекте Трудового кодекса Российской Федерации, в ст. 91 которого сказано, что «виды поощрений работников за труд определяются в правилах внутреннего трудового распорядка предприятия», а в ст. 92 перечисляются модельные меры дисциплинарного взыскания.
Учитывая, что на этом уровне должны воплощаться, как правило, типовые поощрительные меры, которые затем конкретизируются и детализируются в подзаконных актах, их четкая и подробная фиксация в подобных законах просто необходима.
Важно также провести определенную работу по систематизации поощрительного законодательства. Еще А.Н. Радищев заметил, что «хотя везде находятся о награждениях постановления, но нигде еще нет о сем уложения систематического»[611][15].
Существует потребность в проведении тематической инкорпорации типа: «Поощрения в России», «Поощрения в сфере военной службы», «Поощрения в трудовой сфере», «Государственные премии РФ» и т.п.
Задача состоит не только в том, чтобы повышать эффективность уже действующих правовых форм поощрения, но и в том, чтобы искать дополнительные стимулирующие резервы. В частности, следует поддержать мнения, высказанные в литературе, что давно назрела потребность в подготовке Общего положения о Почетных грамотах[612][16], о нагрудных знаках, о присвоении звания почетного гражданина города, района в РФ, о конкурсе на лучший законопроект и других нормативных актов[613][17].
На региональном уровне можно шире и более четко применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения. Например, за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучшение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование и т.д.
§ 3. Поощрительные санкции 405
Таким образом, анализ института поощрений показывает, что целый ряд связанных с ним вопросов нуждается в дополнительной проработке и упорядочении применительно к современным условиям России.
Поощрительные санкции
Проблема поощрительных санкций в литературе оценивается неоднозначно. Есть как сторонники, так и противники использования данного термина. В силу дискуссионности вопроса мы вынуждены будем несколько «злоупотреблять» цитированием источников и ссылками на разные мнения ученых.
На наш взгляд, указанное понятие в целом достаточно адекватно отражает реальную действительность и имеет право на существование. Выскажем некоторые аргументы в защиту такой точки зрения.
Во-первых, этимологическое значение слова «санкция» выходит не только на негативные, но и на позитивные последствия. Так, одним из его смыслов является «одобрение», «санкционирование», «разрешение». «Санкция – мера воздействия, важнейшее средство социального контроля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные санкции, стимулирующие одобряемые обществом, социальной группой отклонения от норм...»[614][18].
Во-вторых, позитивные санкции (благоприятные последствия) присущи всем видам социальных норм. Это их общая черта. Как отмечается в справочной литературе, «наиболее распространено деление социальных санкций на «негативные», пресекающие нежелательное поведение, и «позитивные», стимулирующие желательное... Как негативные (арест, штраф, анафема), так и позитивные (повышение по службе, премии, ордена), формальные социальные санкции осуществляются специально уполномоченными для этой цели лицами»[615][19].
Поскольку правовые нормы выступают лишь разновидностью норм социальных, на них в полной мере распространяется данная закономерность. Поэтому следует согласиться с выводом о том, что «поощрительные санкции встречаются почти во всех отраслях... права»[616][20].
Далеко не случайно проблема поощрительных (положительных) санкций была поставлена первоначально в социологической, фило-
406 Глава XVI. Проблемы льгот и поощрений в праве
софской, психологической литературе, где большинство специалистов весьма аргументированно обосновывают существование подобного рода последствий у социальных норм[617][21].
О положительных (поощрительных, наградных) санкциях пишет П.А. Сорокин: «Если бы, например в России, где шаблоны «должного» поведения фиксированы в «Своде законов», вдруг уничтожены были бы все санкции, как положительные, так и отрицательные, как исходящие от государственной власти, так и от общественного мнения, – то можно себе представить, какая пертурбация произошла бы в междуиндивидуальном поведении членов государства...»[618][22].
Идея поощрительных санкций все больше поддерживается и представителями других наук. «С точки зрения политологической, – подчеркивает, в частности, Л.С. Мамут, – санкция вовсе не есть только наказание. Ее целесообразно толковать как всякую практическую реакцию людей на определенные факты, направленную либо на стимулирование, поощрение желательного, одобряемого поведения (позитивная санкция), либо на пресечение, устранение осуждаемых, нежелательных поступков (санкции негативные)»[619][23].
«Поощрительные санкции (данный вид признается не всеми, поскольку о поощрительных нормах права стали писать совсем недавно) выражают одобрение тщательному выполнению норм и призваны стимулировать правомерное поведение»[620][24].
Думается, что в юридической науке подобное понимание санкции (при всей условности термина «поощрительная») необходимо. Поэтому следует поддержать мнение тех ученых, которые высказываются за выделение в нормах права специальных поощрительных санкций[621][25].
В зарубежной правовой литературе также получила признание данная точка зрения: «Слово «санкция» предусматривает нечто большее, чем наказание. Оно включает также поощрение. Положительная сторона санкций (поощрения, стимулирование) менее широко известна,
§ 3. Поощрительные санкции 407
потому что литература пугает криминальной стороной... Но стимулирование есть важнейшая составная часть правовой системы»[622][26]. «Иногда право, – отмечает П. Сандевуар, – использует в качестве санкционирования норм технику вознаграждения»[623][27].
В-третьих, логика общественного развития, практика подсказывают, что санкция – это не только некий отрицательный результат (наказание), но и положительный результат, который может выражаться в поощрении. Санкции, как последствия, призваны не только оценивать уже совершенное поведение.'а также превентивным образом влиять на субъектов. С этой функцией вполне справляются и поощрительные санкции. Награждение добродетельных поступков Ч. Беккариа рассматривал в качестве одного из важных средств предупреждения преступлений[624][28].
Наличие поощрительных санкций оправдано задачей права, которая состоит как в сдерживании правонарушений, в наказании лиц, их совершивших, так и в стимулировании правомерного поведения, в поощрении лиц, действующих в интересах общества.
Поощрительные меры совместно с мерами принуждения обеспечивают устанавливаемую государством модель правомерного поведения. Особенность поощрительной санкции – в гарантировании тех социальных целей (благ), ради достижения которых такая модель поддерживается юридическими средствами, и особенно тех целей, достижение которых иными способами невозможно.
И вряд ли есть существенные основания для того, чтобы не считать применением санкционируемой государством меры выдачу премии или других форм поощрений, прямо предусмотренных законом, за выполнение определенных показателей, за конкретные услуги. Это тоже средства государственного обеспечения соответствующих правовых норм и достигнутых с их помощью социальных целей. К тому же любая правовая норма осуществляет прогностические функции, связанные с предвидением субъектом права последствий своих действий. Адресат при этом учитывает разные последствия: и отрицательные, и положительные. Если прогностическая информация «негативного» характера – указание на неблагоприятные последствия определенного поведения для основного адресата – содержится в санкции правовой нормы, то аналогично этому в санкциях (а не в диспозиции), но уже противоположного характера (положительного), должна содержаться прогностическая информация о последствиях достижения позитивно-
408 Глава XVI. Проблемы льгот и поощрении в праве
го результата (возможность получить премию, награду или иное благо)[625][29].
Как считает B.C. Жеребин, «сведение правовых санкций лишь к их отрицательному значению ведет к одностороннему пониманию управленческого воздействия... правовых норм»[626][30].
В-четвертых, структура юридических норм поощрительного характера внешне напоминает структуру большинства уголовно-правовых норм, содержащих наказания. В гипотезе и диспозиции, которые в поощрительной норме слиты (как и в уголовно-правовой норме), предлагается модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению. Верно замечено, что «в отличие от обычной обязывающей или запрещающей нормы, где диспозиция становится командой: «действуй так-то», диспозиция поощрительной нормы лишь предоставляет право достигнуть поощряемого результата»[627][31].
В санкции же поощрительной нормы фиксируются благоприятные последствия, меры вознаграждения. В уголовно-правовой санкции – соответственно неблагоприятные последствия, меры наказания, за исключением, разумеется, уголовно-правовых поощрительных санкций.
Более того, точно так же, как и в уголовном законодательстве, в поощрительных нормах могут использоваться квалифицирующие признаки стимулируемого поведения. Это, например, хорошо показано в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 23 декабря 1992 г., где сказано, что «за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в книгу Почета; на доску Почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности, и т.п.
За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации».
§ 3. Поощрительные санкции 409
За мужество и отвагу, проявленные при исполнении служебного долга, другие особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации».
Анализ данной статьи показывает, что меры поощрения «растут» прямо пропорционально «росту» заслуг, точно так же, как меры наказания в уголовно-правовой норме повышаются пропорционально повышению общественной опасности, тяжести преступного деяния, вины.
В-пятых, поощрительные санкции во многих нормативных актах зачастую расположены рядом с мерами наказания (негативными санкциями). Например, в КЗоТ РФ (соответственно ст. 134 «Поощрения за особые трудовые заслуги» и ст. 135 «Взыскания за нарушение трудовой дисциплины»); в проекте Трудового кодекса РФ (ст. 91 «Поощрения за труд» и ст. 92 «Дисциплинарные взыскания»); в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 13 «Поощрения государственного служащего» и ст. 14 «Ответственность государственного служащего»), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 36 «Поощрения за успехи в служебной деятельности» и ст. 38 «Взыскания за нарушение служебной дисциплины») и т.д.
В некоторых нормативных актах они установлены вообще в одной статье. Так, в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[628][32] о поощрениях и наказаниях говорится в ст. 16, в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации они установлены в ст. 26. Такое положение позволяет говорить о праве сосуществования вместе с негативными и поощрительных санкций.
В-шестых, признание все большим числом ученых поощрительных санкций могло бы, по нашему мнению, способствовать дальнейшему развитию научной мысли и юридической практики по пути расширения позитивных начал в праве, увеличения «стимулирующего веса» его средств, более разностороннему использованию управленческих методов воздействия на субъектов.
Принимая во внимание приведенные аргументы, вряд ли обоснованно игнорировать в юридических исследованиях общенаучное понимание категории «санкция», ссылаясь при этом на сложившиеся терминологические традиции.