Адміністративна відповідальність
ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ КОНКУРЕНТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Штрафи
Відповідальність суб'єктів господарювання за порушення конкурентного законодавства є самостійним підвидом господарсько-правової відповідальності, сутність якої полягає в тому, що суб'єкт господарювання зазнає несприятливих наслідків економічного або правового характеру за порушення ним конкурентних правил господарювання.
Аналіз чинного законодавства і правозастосовної практики показує, що особливістю відповідальності за порушення конкурентного законодавства, як і господарсько-правової відповідальності в цілому, є те, що вона настає незалежно від вини правопорушника і що саме вчинення правопорушення суб'єктами господарювання є єдиною підставою відповідальності.
Загальне поняття порушень конкурентного законодавства можна визначити як протиправне, шкідливе діяння (дія або бездіяльність), яке вчинюється суб'єктами господарювання, органами влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю, зазіхає на суспільні відносини у сфері конкуренції, за яке передбачена юридична відповідальність.
Розділ VIII Закону про захист економічної конкуренції встановлює перелік порушень законодавства про захист економічної конкуренції, а також санкції за їх здійснення.
Відповідно до ст. 50 Закону порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є:
1) антиконкурентні узгоджені дії;
2) зловживання монопольним (домінуючим) становищем;
3) антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю;
4) невиконання рішення, попереднього рішення органів АМКУ або їх виконання не в повному обсязі;
5) здійснення учасниками узгоджених дій — суб'єктами господарювання дій, заборонених згідно з ч. 5 ст. 10 Закону;
6) делегування повноважень органів влади абоорганів місцевого самоврядування у випадках, заборонених згідно з ст. 16 Закону;
7) вчинення дій, заборонених згідно з ст. 17 Закону
8) обмежувальна та дискримінаційна діяльність заборонена згідно з ч. 2 ст. 18, ст. 19 і 20 Закону;
9) обмежувальна діяльність, заборонена згідно 2 ч. 1 ст. 18 Закону;
10) недотримання умов, передбачених п. 2 ї- 3 ст. 22 Закону;
11) порушення положень погоджених з органами АМКУ установчих документів суб'єкта господарювання, створеного в результаті концентрації, якщо це призводили до обмеження конкуренції;
12) концентрація без отримання відповідної дозволу органів АМКУ у випадку, якщо наявність такого дозволу необхідна;
13) неподання інформації АМКУ, його територіальному відділенню у встановлені органами АМКУ, головою його територіального відділення або нормативно-правовими актами строки;
14) подання інформації в неповному обсязі АЗУІКУ, його територіальному відділенню у встановлені органами АМКУ, головою його територіального відділення або нормативно - правовими актами строки;
15) подання недостовірної інформації АМКУ, його територіальному відділенню;
16) створення перешкод працівникам АМКУ, його територіального відділення в проведенні перевірок, оглядів, вилученні або накладенні арешту на майно, документи, предмети або інші носії інформації;
17) надання рекомендацій суб'єктами господарювання об'єднаннями, органами влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю, що схиляють до вчинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції або сприяють вчиненню таких порушень;
18) обмеження в господарській діяльності суб'єкта господарювання у відповідь на те, що він звернувся в АМКУ, йот територіальне відділення із заявою про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
19) невиконання учасниками узгоджених дій, концентрації вимог і зобов'язань, якими було обумовлено рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію;
20) обмежувальна діяльність об'єднань, заборонена згідно з ст. 21 Закону.
Порушення законодавства про захист економічної конкуренції тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Згідно з розділом VIII Закону про захист економічної конкуренції за порушення законодавства про захист економічної конкуренції можливе застосування штрафів; заходів примусового поділу монопольних утворень; адміністративна відповідальність посадовців і інших працівників суб'єктів господарювання, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю; відшкодування шкоди.
Найбільш поширеною санкцією за порушення конкурентного законодавства є накладення штрафів на суб'єктів господарювання антимонопольними органами.
Згідно ч. 1 ст. 52 Закону про захист економічної конкуренції органи АМКУ накладають штрафи на об'єднання, суб'єктів господарювання: юридичних осіб; фізичних осіб; групу суб'єктів господарювання юридичних або фізичних осіб, яка відповідно до ст. 1 цього Закону визнається суб'єктом господарювання.
Крім того, у випадках, передбачених ч. 4 даної статті, якщо декілька юридичних або фізичних осіб суб'єктів господарювання, що входять до групи, яка визнається суб'єктом господарювання, діяння (дії, бездіяльність), які призвели до порушення законодавства про захист економічної конкуренції вказаним суб'єктом господарювання, або мають права, без яких вчинення порушення було б неможливим, і/або одержали або можуть одержати переваги в конкуренції або інші вигоди, штраф накладається на суб'єкт господарювання в особі юридичних або фізичних осіб, які вчинили згадані діяння (дії, бездіяльність) або одержали або можуть одержати згадані вигоди. Під вигодою розуміється, зокрема, можливість впливати на діяльність інших юридичних або фізичних осіб суб'єктів господарювання, отримання частини їхнього прибутку.
Розміри штрафів диференційовані залежно від виду правопорушення.
За антиконкурентні узгоджені дії, зловживання монопольним (домінуючим) становищем, невиконання рішення, попереднього рішення органів АМКУ або їх виконання не в повному обсязі, накладаються штрафи в розмірі до десяти відсотків доходу (виручки) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф. За наявності незаконно одержаного прибутку, що перевищує деять відсотків вказаного доходу (виручки), штраф накладається в розмірі, що не перевищує потрійного розміру незаконно одержаного прибутку. Розмір незаконно одержаного прибутку може бути обчислено оціночним шляхом.
Штрафи до п'яти відсотків доходу (виручки) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф, накладаються за такі правопорушення:
— здійснення учасниками узгоджених дій — суб'єктами господарювання дій, заборонених згідно з ч. 5 ст. 10 Закону; обмежувальну і дискримінаційну діяльність, заборонену згідно з ч. 2 ст. 18, ст. 19 і 20 Закону;
— недотримання умов, передбачених п. 2 ч. З ст. 22 Закону;
— порушення положень узгоджених з органами АМКУ документів суб'єкта господарювання, створеного в результаті концентрації, якщо це призводить до обмеження конкуренції;
— концентрація без отримання відповідного дозволу органів АМКУ у випадку, якщо наявність такого дозволу необхідна;
— невиконання учасниками узгоджених дій, концентрації вимог і зобов'язань, якими було обумовлено рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію.
Штрафи в розмірі до одного відсотка доходу (виручки) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф, накладаються за наступні правопорушення:
— обмежувальна діяльність, заборонена згідно з ч. 1 ст. 18 Закону;
— неподання інформації АМКУ, його територіальному відділенню у встановлені органами АМКУ, головою його територіального відділення або нормативно-правовими актами строки;
— дання інформації в неповному обсязі АМКУ, його територіальному відділенню у встановлені органами АМКУ, головою його територіального відділення або нормативно-правовими актами строки;
— подання недостовірної інформації АМКУ, його територіальному відділенню;
створення перешкод працівникам АМКУ, його територіального відділення в проведенні перевірок, оглядів, вилученні або накладенні арешту на майно, документи, предмети або інші носії інформації;
— обмеження в господарській діяльності суб'єкта господарювання у відповідь на те, що він звернувся в АМКУ, його територіальне відділення із заявою про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Доход (виручка) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) визначається як сумарна вартість доходу (виручки) від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) усіх юридичних і фізичних осіб, що входять до групи, яка визнається суб'єктом господарювання відповідно до ст. 1 Закону.
Якщо доходу (виручки) немає або відповідач на вимогу органів АМКУ, голови його територіального відділення не надав розмір доходу (виручки), штраф, передбачений абзацом другим ч. 2 ст. 52, накладається в розмірі до двадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; штраф, передбачений абзацом 3 ч. 2 ст. 52 — в розмірі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; штраф, передбачений абзацом 4 ч, 2 ст. 52 — в розмірі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Рішення про накладення штрафів у розмірах понад одну тисячу неоподатковуваних мінімумів доходів громадян приймаються виключно АМКУ, адміністративною колегією АМКУ на їх засіданнях.
У випадку, якщо суб'єкт господарювання працював менш одного року, розмір штрафу обчислюється від доходу (виручки) суб'єкта господарювання за весь час до ухвалення рішення про накладення штрафу.
Застосування різних видів штрафів за порушення законодавства про захист економічної конкуренції розглядається в Опису справ у додатках.
Наслідки несплати штрафів, що накладаються АМКУ, визначені в ч. 5 ст. 56 Закону — за кожен день прострочення сплати штрафу (перевищення 30-денного терміну сплати штрафу, що обчислюється з дня отримання рішення про накладення штрафу) стягується пеня у розмірі півтора відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розмір штрафу, накладеного відповідним рішенням органу АМКУ. У разі несплати штрафу в терміни, передбачені рішенням, і пені органи АМКУ стягують штраф і пеню в судовому порядку.
При розгляді справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи АМКУ враховують обтяжуючі і пом'якшуючі обставини, керуючись при цьому відомчими актами. Проте необхідно відзначити, що чинне законодавство не містить переліку таких обставин, що свідчить про наявність прогалини в конкурентному законодавстві. Таку прогалину в законодавстві необхідно усунути шляхом доповнення ст. 35 Закону про захист економічної конкуренції наступними пунктами:
3. При розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи АМКУ враховують обставини, які пом'якшують і обтяжують відповідальність.
4. Обставинами, що пом'якшують відповідальність, визнаються:
— запобігання порушником шкідливим наслідкам вчиненого порушення;
— добровільне відшкодування збитків, заподіяних унаслідок вчинення порушення;
— визнання факту порушення;
— співпраця правопорушника з органами АМКУ;
- припинення порушення;
- незадовільне фінансове становище правопорушника.
5 Обставинами, що обтяжують відповідальність, визнаються:
— істотний вплив на конкуренцію;
— повторність вчинення порушення;
— вчинення суб'єктом господарювання послідовно декількох або одночасно декількох порушень;
— тривалість вчинення правопорушення; невизнання факту порушення.
Примусовий поділ
Згідно з ст. 53 Закону про захист економічної конкуренції, якщо суб'єкт господарювання зловживає монопольним (домінуючим) становищем на ринку, органи АМКУ мають право ухвалити рішення про примусовий поділ суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище. Рішення органів АМКУ про примусовий поділ суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище, підлягає виконанню в зазначений строк, який не може бути менше шести місяців.
Примусовий поділ монопольних утворень в літературі називають специфічною санкцією за порушення антимонопольного законодавства, видом господарсько-організаційних санкцій за порушення законодавства про захист економічної конкуренції або адміністративною санкцією.
Уявляється, що примусовий поділ суб'єктів господарювання, які займають монопольне (домінуюче) становище, можна вважати мірою господарсько-правової відповідальності та адміністративно-управлінською санкцією.
Застосування цієї санкції на відміну від багатьох інших господарсько-правових санкцій має деякі особливості. Виходячи з сенсу ст. 53 Закону про захист економічної конкуренції слід вказати, що специфічність примусового поділу монопольних утворень полягає в наступних аспектах. Перш за все, поділ застосовується не за всі порушення конкурентного законодавства, а лише за одне з них — зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку.
Застосування примусового поділу органами АМКУ не є обов'язковим за вказане правопорушення, що підтверджується нормами закону про те, що органи АМКУ мають право ухвалювати рішення про примусовий поділ. Проте такі рішення застосовуються не у всіх випадках.
Застосування примусового поділу зв'язується не з відсутністю яких-небудь елементів складу правопорушення або обліком врахування систематичності або грубості порушення, ступеня вини правопорушника, а з певними організаційно-технічними причинами. Примусовий поділ не застосовується у випадках неможливості організаційного або територіального відокремлення підприємств, структурних підрозділів або структурних одиниць або наявності тісного технологічного зв'язку підприємств, структурних підрозділів або структурних одиниць (якщо обсяг продукції, споживаної суб'єктом господарювання, перевищує тридцять відсотків валового обсягу продукції підприємства, структурного підрозділу або структурної одиниці).
Рішення про примусовий поділ ухвалюють органи АМКУ, проте виконує рішення, тобто реалізує його, сам правопорушник. Пунктом 4 ст. 53 Закону про захист економічної конкуренції передбачено, що реорганізація суб'єкта господарювання, який підлягає примусовому поділу, здійснюється на його розсуд за умови усунення монопольного (домінуючого) становища цього суб'єкта господарювання на ринку.
У даному випадку примусовий поділ як різновид примусової реорганізації має на меті захист публічних інтересів і процес реалізації цієї мети опосередкований спеціальним правовим регулюванням.
У конкурентному законодавстві ціль примусового поділу цілком визначена — створення конкурентного середовища на ринку для збільшення обсягів виробництва, підвищення якості товарів і послуг, зниження цін на них, що і зумовило вибір конкретної форми демонополізації, пов'язаної з появою на ринку декількох суб'єктів господарювання — конкурентів.
У діяльності вітчизняних і зарубіжних антимонопольних органів примусовий поділ суб'єкта господарювання — юридичної особи використовується як виняткова міра.
Одним з прикладів примусового поділу монопольного утворення є поділ ЗАТ «Донмолпром», яке мало частку на ринку молочної продукції 84,6 відсотка, і був здійснений АМКУ за ініціативою Донецького територіального відділення в 1996 році. Із складу ЗАТ «Донмолпром» було виділене 18 структурних підрозділів, на базі яких були створені акціонерні товариства.
Даний приклад демонополізації шляхом примусового поділу на момент його здійснення був прецедентом, оскільки інших випадків не було як в Україні, так і в країнах СНД.
Адміністративна відповідальність
Згідно з ч. 2 ст. 54 Закону про захист економічної конкуренції за правопорушення, передбачені п. 4, 13—16 ст. 50 Закону, а саме невиконання рішення, попереднього рішення органів АМКУ або їх виконання не в повному обсязі; неподання інформації у встановлені антимонопольними органами або нормативно-правовими актами строки; подання інформації в неповному обсязі; подання недостовірної інформації; створення перешкод працівникам АМКУ в проведенні перевірок, огляду, вилученні або накладенні арешту на майно, документи, предмети або інші носії інформації посадовці органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю несуть адміністративну відповідальність згідно з Законом.
За правопорушення, передбачені п. 16 ст. 50 зазначеного Закону працівники суб'єктів господарювання, об'єднань несуть адміністративну відповідальність згідно із Законом.
Нині залучення посадових і інших осіб, вказаних в ст. 54 Закону про захист економічної конкуренції, до адміністративної відповідальності важко, а по деяких правопорушеннях неможливо взагалі, що пояснюється наступним.
Статтею 92 Конституції України (п. 22) визначено, що виключно законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями, і відповідальність за них.
Нині чинні положення ст. 54 згаданого вище закону передбачають, що посадовці органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю несуть адміністративну відповідальність за правопорушення, передбачені пунктами 4. 13— 16 ст. 50 цього закону; а працівники суб'єктів господарювання, об'єднань — за правопорушення, передбачені п. 16 ст. 50 Закону.
Розмір відповідальності (у вигляді штрафів або іншого) вказаних осіб за дані правопорушення Законом про захист економічної конкуренції не передбачений, а чинні положення Кодексу України про адміністративні правопорушення не містять норм, що передбачають адмінвідповідальність посадових і інших осіб за такі правопорушення, як створення перешкод співробітникам АМКУ, його територіальних відділень у проведенні перевірок, огляді, вилученні або накладенні арешту на майно, документи, предмети або інші носії інформації (п. 16 ст. 50 Закону про захист економічної конкуренції), що виключає можливість реалізації на практиці згаданої раніше ст. 54 Закону про захист економічної конкуренції, в частині притягнення посадових і інших осіб до адмінвідповідальності за передбачені п. 16 ст. 50 цього Закону порушення.
Крім того, КпАП передбачена адмінвідповідальність керівників підприємств за ст. 166і «Зловживання монопольним становищем на ринку» і ст. 166 «Неправомірні угоди між підприємцями». Проте склад правопорушень по ст. 166 Кодексу не збігається з складом правопорушень по аналогічних порушеннях, передбачених ст. 13 Закону про захист економічної конкуренції; склад правопорушень по ст. 166 Кодексу лише частково збігається з кваліфікаціями подібних дій за ст. 6 відповідного Закону.
Так, і склад правопорушень, передбачений ст. 166 КпАП «Дискримінація підприємців органами влади і управління» частково збігається із складом відповідних правопорушень передбачених ст. 15 Закону про захист економічної конкуренції, що також виключає можливість залучення керівників підприємств і посадовців органів влади, місцевого самоврядування, адміністративно-господарського управління і контролю до адміністративної відповідальності за порушення конкурентного законодавства.
Вирішення проблеми можливе лише шляхом приведення відповідних норм КпАП у відповідність із ст. 54 Закону про захист економічної конкуренції.
Необхідно відзначити незначну кількість накладених судом штрафів за результатами розгляду протоколів про адміністративні правопорушення, складені антимонопольними органами.
Проблема полягає перш за все в несумісності строків розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (3—6 місяців) і притягнення до адміністративної відповідальності (2 місяці). Крім того, органи АМКУ і суди по-різному тлумачать ст. 38 КпАП. Для органів АМКУ моментом встановлення порушення вважається дата прийняття рішення у справі, в якому ті або інші дії визнані порушенням законодавства про захист економічної конкуренції. Суди обчислюють двомісячний строк з моменту здійснення дій, які ще тільки кваліфікуються як ознаки порушення конкурентного законодавства при початку розгляду справ антимонопольними органами.
Постановою від 13 грудня 2004 р. суддя Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області, розглянувши матеріали, що надійшли з територіального відділення АМКУ в Донецькій області, про притягнення до адміністративної відповідальності І. В. Іванової, 1948 р. народження, що працює директором ЖКП «Домовик-4», проживає в м. Маріуполі за ст. 166 ч. 1 КпАП, встановив наступне.
І. В. Іванова, працюючи директором ЖКП «Домовик-4», будучи службовою особою, порушила порядок надання інформації територіальному відділенню АМКУ в Донецькій області, що виявилося в тому, що на запит, що надійшов на адресу підприємства, своєчасно не була надана інформація. На повторний запит від 28.09.2004 р. інформація надійшла 01.10.2004 р. не в повному обсязі.
Викладене підтверджене протоколом про адміністративне правопорушення, матеріалами справи.
Суддя встановив, що провадження у даній адміністративній справі підлягає припиненню у зв'язку із закінченням до моменту надходження справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених ст. 38 КпАП, оскільки з дня виявлення правопорушення минуло більше двох місяців.
На підставі викладеного, керуючись статтями 38, ч. 1 ст. 166, 284, 247 КпАП, суддя постановив провадження про адміністративне правопорушення стосовно І. В. Іванової по ст. 166і ч. 1 КпАП припинити у зв'язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності. Постанова оскарженню не підлягає.
Відшкодування шкоди
Цивільно-правова санкція у вигляді відшкодування шкоди передбачена ст. 55 Закону. Особи, яким заподіяно шкоду внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть звернутися до суду, господарського суду із заявою про його відшкодування.
Деякі порушення законодавства про захист економічної конкуренції можуть спричинити відшкодування шкоди в подвійному розмірі.
Так, ч. 2 ст. 55 Закону про захист економічної конкуренції передбачає відшкодування шкоди в подвійному розмірі завданої шкоди за наступні порушення антимонопольно-конкурентного законодавства:
— антиконкурентні узгоджені дії;
— зловживання монопольним (домінуючим) становищем;
— здійснення учасниками узгоджених дій — суб'єктами господарювання, заборонених п. 5 ст. 10 даного Закону;
— недотримання умов, передбачених п. 2 ч. З ст. 22 даного Закону, тобто порушення правил перепродажу частин (акцій, паїв) суб'єкта господарювання, придбаних особою, основним видом діяльності якої є проведення фінансових операцій або операцій з фінансовими паперами, якщо таке придбання здійснюється з метою їх подальшого перепродажу за умови, що вказана особа не бере участі в голосуванні у вищестоящому органі або інших органах управління суб'єкта господарювання;
— концентрація без отримання відповідного дозволу органів АМКУ у випадку, якщо наявність такого дозволу необхідна;
— обмеження в господарській діяльності суб'єкта господарювання у відповідь на те, що він звернувся в АМКУ, його територіальне відділення із заявою про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;
— невиконання учасниками узгоджених дій, концентрації вимог і зобов'язань, якими було обумовлено рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію.
На відміну від Закону «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції» даний Закон не передбачає вилучення незаконно одержаного прибутку внаслідок порушення конкурентного законодавства, який би стягувався до державного бюджету. Це пов'язано з тим, що незаконно одержаний прибуток визнається втраченою вигодою і включається до складу шкоди.
Відшкодування шкоди є мірою компенсаційного характеру і задоволення таких вимог проводиться в добровільному порядку або за рішенням суду.
Практика застосування Закону про захист економічної конкуренції свідчить про незначне застосування відшкодування шкоди як міри відповідальності за порушення конкурентного законодавства. Такий стан речей зв'язаний, перш за все, як свідчить аналіз розгляду справ антимонопольними органами, з недостатнім обґрунтуванням сум матеріальної шкоди в ухвалених рішеннях.
Останнє свідчить про недостатнє методичне забезпечення при застосуванні даної норми закону.