Нормативно-правовое регулирование социального обслуживания детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Ребёнок, который постоянно или временно лишён своего семейного окружения либо который не может оставаться в таком окружении, в соответствии с требованиями международного права, имеет право на особую помощь и защиту, которые предоставляются ему его государством.
Необходимо рассмотреть подробнее, какие нормативные правовые акты входят в круг нормативных правовых актов, которые регулирующих вопросы социального обслуживания.
Международный уровень законов включает в себя документы международных организаций (ВОЗ, ЮНИСЕФ, ООН), а также межгосударственные программы и соглашения по охране детства и материнства. Дети как объект особой защиты выделены во Всеобщей Декларации прав человека[20], принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, также в Международном пакте о гражданских и политических правах Международный Пакт «О гражданских и политических правах» от 16.12.1966 года[21], в документах специализированных международных организаций и учреждений ООН, которые занимаются вопросом благополучия детей.
К документам, принятым в конце XX века, следует отметить Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей[22] (принята в г. Нью-Йорке 30.09.1990 году), а также следует выделить Конвенцию ООН «О правах ребенка», которая была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 году. День принятия Конвенции - 20 ноября с 1992 года- отмечается качестве Всемирного дня детей[23]. Так статья 3 Конвенции о правах ребенка устанавливает, что «во всех действиях, независимо от того предпринимаются они частными или государственными учреждениями в отношении детей, занимающимися вопросами социального обеспечения, законодательными или административными органами, судами, первоочередное внимание должно уделяться наилучшему обеспечению интересов ребенка». Конвенция о правах ребенка является единственным международным договором, который ратифицировали большинство существующих в мире государств. Так, статья 20 гласит, что «ребенок имеет право на помощь и особую защиту, которые предоставляются государством».
С образованием Европейского союза ряд международных документов пополнился Европейской конвенцией об осуществлении прав детей 25.01.1996 года[24].
Известно, что документы эти выявили основные права детей, которые отвечают современным общественным социальным условиям, очертили сферу ответственности общества и государства, сформулировали требования в защиту детства, нормы и основные принципы политики государств в отношении детей. Принятие этих документов связано с добровольным подписанием страной конкретного договора. Был создан Комитет ООН по правам ребенка для наблюдения за исполнением условий ратифицированных договоров. Россия также вошла в этот Комитет ООН.
Российская Федерация присоединилась позже к Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей[25]. «Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей» принята Всемирной встречей на высшем уровне в интересах детей, Нью-Йорк, 30 сентября 2000 года, реализовывает ее План (26.12.2002 года).
В.Н. Сусликов и Н.Л. Шкилева указывают на обеспечение интересов ребенка, которые гарантированы Конституцией РФ[26]. Между тем Конституция РФ - важнейший источник правового регулирования вопросов социального обслуживания. По своей сути Конституция РФ выступает основой, фундаментом правового регулирования в названной сфере, т.к. не только устанавливает механизм правового регулирования, но и утверждает основные принципы, на которых базируется вся система правового регулирования социального обслуживания. Согласно статье 7 Конституции РФ, Российская Федерация провозглашена социальным государством.
Так, в Конституции РФ закрепляется принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина и запрет дискриминации по какому-либо признаку (ст. ст. 17 - 19), гарантируется защита государством достоинства личности, принцип гуманного отношения к человеку, недопущение пыток, насилия, жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения (ст. 21), устанавливается право на социальное обеспечение (ст. 39). Все эти принципы, а также ряд других принципов (например, гарантии защиты прав и законных интересов человека - ст. ст. 45 - 46), легли в основу системы правового регулирования социального обслуживания и определяют содержание многих законов[27].
Также существуют иные федеральные законы, предусматривающих социальное обслуживание детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Правовые основы социальной защиты исследуемой нами категории детей в основе своей составляют законы федерального уровня: 1 часть Гражданского Кодекса РФ, Семейный Кодекс РФ, Жилищный Кодекс, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ[28], Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» от 16.04.2001 г. № 44-ФЗ[29], Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ[30]. Каждый из которых посвящены определённым проблемам таких детей.
Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28.12.2013 № 442-ФЗ- основной нормативный правовой акт федерального значения, в котором устанавливаются нормы, регулирующие отношения в сфере социального обслуживания граждан[31]. Закон призван объединить в себе нормы законодательных актов в усовершенствованном виде с учетом реформирования и оптимизации системы социального обслуживания. Закон устанавливает предмет правового регулирования, принципы, на которых строится правовое регулирование и вся система организации социального обслуживания; вводит понятийный аппарат и раскрывает понятие основных терминов, используемых в законе; а также устанавливает правовой статус участников системы социального обслуживания.
Статья 2 ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» дает характеристику нормативно-правовому регулированию социального обслуживания граждан[32]. При этом в случаях, указанных в упомянутом Законе, принимаются подзаконные нормативные правовые акты. Такие нормативные правовые акты могут издаваться:
- Президентом РФ. Президент РФ издает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере социального обслуживания, как правило, в виде указов;
- Правительством РФ. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается;
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере социального обслуживания - Минтрудом России.
Считается, что указанные органы государственной власти принимают нормативные правовые акты в соответствии с упомянутым Законом в пределах полномочий федерального центра - Российской Федерации и конкретного органа государственной власти. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере социального обслуживания установлены в ст. 7 данного Закона.
Иные федеральные законы могут напрямую не регулировать отношения по социальному обслуживанию населения, так как Закон является основным нормативным правовым актом в этой области и его нормы имеют преимущественный характер по отношению к нормам других нормативных правовых актов. Однако смежные вопросы и касающиеся организации социального обслуживания, регулируются иными федеральными законами.
Иные федеральные законы, которые применяются для правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания, можно разделить на две категории:
- регулирующие смежные вопросы в сфере социального обеспечения. Например, к первой категории можно отнести Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 № 181-ФЗ[33], который устанавливает основы социальной защиты инвалидов: правила признания лица инвалидом, предоставляемые меры социальной защиты, порядок проведения реабилитации и прочее. Таким образом, предоставление социальных услуг во многом зависит от статуса (категории) получателя социальных услуг и поставщик социальных услуг должен учитывать нормы иных федеральных законодательных актов, которые регулируют смежные вопросы по установлению статуса получателя социальной услуги и порядка реализации мер социальной защиты и социального обслуживания;
- регулирующие смежные вопросы в иных сферах. К этой категории относятся федеральные законы, регулирующие отношения, непосредственно не относящиеся к социальному обслуживанию, но необходимые для организации социального обслуживания. Среди таких законодательных актов можно назвать Гражданский кодекс РФ, устанавливающий основные положения об опеке и попечительстве. Кроме того, заключение договоров о предоставлении социальных услуг и регулирование отношений между поставщиками и получателями социальных услуг регламентируются, прежде всего, нормами Гражданского Кодекса РФ с учетом особенностей, установленных Законом. То есть нормы этого Закона уточняют и дополняют нормы Гражданского кодекса РФ в этой сфере. Осуществление обязанностей опекуна (попечителя) поставщиком социальных услуг в отношении определенной категории получателей социальных услуг регулируется как Гражданским Кодексом РФ, так и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 № 48-ФЗ.
Согласно статье 34 Гражданского Кодекса РФ органы исполнительной власти субъекта РФ являются органами опеки и попечительства. Такие же нормы предусмотрены Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 № 48-ФЗ[34], статьей 121 Семейного Кодекса РФ[35]. Эти законы определяют, что вопросы деятельности и организации органов исполнительной власти субъекта РФ по осуществлению опеки и попечительства над детьми, которые остались без попечения родителей, регулируются Семейным кодексом РФ, законами субъектов РФ, Гражданским кодексом РФ. Органы местного самоуправления, исходя из положений закона о местном самоуправлении, имеют право на участие в осуществлении деятельности по попечительству и опеке таких детей.
Жилищный кодекс РФ- основной нормативный акт, регламентирующий жилищные правоотношения указанной категории граждан.
Как следует из статьи 57 Жилищного Кодекса РФ, устанавливает порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях[36]. При этом п. 2 статьи 57 Жилищного Кодекса РФ устанавливает такие категории лиц, которым по договорам социального найма жилые помещения предоставляются вне очереди. К этой категории относят дети-сироты.
В итоге, помимо предоставления жилья внеочередно детям-сиротам федеральное законодательство определяет минимальный размер предоставляемого им жилого помещения, то, на кого возлагается обязанность предоставления таких жилых помещений –органы исполнительной власти субъектов. Но при этом расходы на предоставление детям-сиротам жилья частично финансируются за счет средств федерального бюджета.
В целях софинансирования расходов на обеспечение жилыми помещениями таких категорий детей из федерального бюджета существуют правила предоставления субсидий, которые закреплены в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений» от 31.12.2009 года № 1203[37]. Положение о порядке предоставления субсидии на приобретение жилых помещений, согласно которому предоставляется субсидия на приобретение жилья детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа и детям-сиротам. Положение предусматривает, что детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет и детям-сиротам по окончании их пребывания в образовательных, в детских учреждениях, в детских домах семейного типа, учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, при прекращении опеки (попечительства), по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в том числе по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других учреждениях предоставляется право на субсидию. Такой категорией граждан может быть использована субсидия на приобретение по их выбору готового жилья. Такие жилые помещения должны соответствовать предъявляемым к пригодным для постоянного проживания жилым помещениям требованиям, которые применяются к условиям выбранного населенного пункта.
Известно, что те граждане, которые претендуют на получение такой субсидии, обращаются в органы местного самоуправления по месту их выявления в качестве лиц, которые относятся к категории детей, оставшихся без попечения родителей, детей-сирот с заявлением положенной формы, представляют одновременно пакет необходимых документов. Органы местного самоуправления на основании пакета документов изучают права гражданина: либо дают разрешение на ее получение или мотивированно отказывают в ее предоставлении.
Обязанности по обеспечению детей-сирот жильем возложены на федеральным законодательством на органы исполнительной власти субъектов России. Субъекты РФ могут самостоятельно передать отдельные полномочия органам местного самоуправления своими законами, при этом предоставлять на их выполнение определенные финансовые ресурсы. Предоставляются субсидии из федерального бюджета на обеспечение жилыми помещениями детей, оставшихся без попечения родителей, детей-сирот, детей, находящихся под опекой (попечительством), но не имеющих закрепленного за ними жилого помещения.
Но имеют место случаи, когда в судебной практике по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав такой категории детей к органам исполнительной власти субъектов РФ ответчики просили суд отказать в удовлетворении таких исков, так как, по их мнению, внеочередное субсидирование жилья таким детям могло привести к нарушению прав других очередников, которые относятся также к указанной категории лиц[38]. Внеочередное обеспечение жилой площадью при этом должно осуществляться до достижения детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми-сиротами, лицами из их числа 23 летнего возраста. Только после предоставления жилого помещения в виде внеочередного обеспечения жилой площадью социальная поддержка считается реализованной. При этом достижение возраста 23 лет лицом, который стоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении указанного возраста, не является основанием для лишения его нереализованного права на внеочередное предоставление жилья. Следовательно, достижение возраста 23 лет лицом также не является основанием для отказа компетентными органами во внеочередном предоставлении детям, оставшихся без попечения родителей, детям-сиротам в жилом помещении по договору социального найма.
Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[39] устанавливает правовое регулирование социального обслуживания граждан, выделяет уровни нормативных правовых актов, которые применяются для правового регулирования отношений по социальному обслуживанию:
- федеральные нормативные правовые акты;
- нормативные правовые акты субъектов РФ.
Известно, что вопросы социальной защиты, в том числе и социальное обеспечение (и социальное обслуживание, следовательно) данной категории граждан, в соответствии с Конституцией России (п. «ж» ч. 1 статьи 72) находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации, что обусловливает двухуровневую систему нормативных правовых актов[40]. Согласно Конституции РФ (ч. 2 статье 76) по предметам совместного ведения субъектов РФ и РФ издаются федеральные законы, которые принимаются по мере необходимости, существенно расширяют и уточняют специфику данной проблемы в каждом отдельном регионе[41].
Субъекты РФ не могут принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению федерального центра, или изменять нормы этого Закона и федеральных нормативных правовых актов. Во всех названных случаях действуют нормы федерального законодательства.
Принимать нормативные правовые акты субъектов РФ могут только органы государственной власти субъектов РФ, наделенные такими полномочиями, прежде всего законодательные и исполнительные органы государственной власти. Нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в форме законов, постановлений, распоряжений, приказов.
Известно, что участники правоотношений в сфере социального обслуживания руководствуются законодательством субъекта РФ, в котором возникают такие правоотношения (например, с учетом региона, в котором проживает получатель и осуществляет деятельность поставщик социальных услуг). Обратим внимание, что если поставщик социальных услуг осуществляет деятельность сразу в нескольких субъектах РФ, то он обязан соблюдать требования каждого субъекта РФ, в котором он осуществляет свою деятельность, в пределах административных границ данного субъекта[42].
Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 № 159-ФЗ регулирует отношения, которые возникают в связи с обеспечением и представлением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей, оставшихся без попечения родителей и детей-сирот, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет[43]. В этом же законе содержится важная норма, где дополнительные гарантии по социальной защите прав детей, оставшихся без попечения родителей и детей-сирот охраняются и обеспечиваются государством, представляются в соответствии с действующим законодательством.
Этот же закон определяет меры и содержание, общие принципы, государственной поддержки детей, которые остались без попечения родителей, а также лица из их числа в возрасте до 23 лет и детей-сирот. Этот закон регулирует отношения, которые возникают в связи с обеспечением и предоставлением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей, оставшихся без попечения родителей и детей-сирот.
Считается, что предоставление дополнительных гарантий по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот основываются на социальных государственных стандартах для определения финансовых затрат по их осуществлению.
Реализация мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот производятся за счёт средств бюджетов субъектов РФ за счёт государственных внебюджетных фондов и федерального бюджета, что регулируется Бюджетным Кодексом РФ[44].
Можно сделать вывод, что правовая база социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, строится на трех уровнях: международном, общефедеральном и региональном. При этом региональное законодательство по социальному обслуживанию субъектов РФ конкретизирует основные положения, урегулированные федеральным законодательством, не может противоречить международным и федеральным нормам права в этой области.