Алгоритм проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности
В настоящее время государственный инспектор по пожарному надзору при проверке объектов защиты сталкивается с определенными трудностями, вызванными изменениями в законодательстве, ограниченностью времени проверки, сложностью толкования положений законодательства о техническом регулировании, порядка оценки соответствия в рамках проверок, определения предмета проверок. В связи с этим возникла необходимость в разработке алгоритма, направленного на оптимизацию деятельности инспектора.
Изменения, внесенные в "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" федеральным законом от 10.07.2012 № 117-ФЗ, существенно изменяют порядок проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности. Теперь для объектов защиты, введенных в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, необходимо учитывать особый порядок проверки.
Для того чтобы сделать вывод о выполнении условия соответствия объекта требованиям пожарной безопасности, в качестве обязательного критерия установлено выполнение в полном объёме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с федеральным законом от 10.07.2012 № 117-ФЗ. Выполнение части требований технических регламентов не позволит сделать вывод о выполнении условия соответствия объекта требованиям пожарной безопасности.
Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты строится целостно с учётом того, что элементы взаимосвязаны между собой как непосредственно, так и опосредовано. Поэтому нельзя сказать, что можно комбинировать условия соответствия объектов защиты из требований, действовавших до дня вступления в силу соответствующих положений федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, и требований самого федерального закона.
Проверку соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности оптимальнее начинать именно с требований технических регламентов, поскольку они могут в целом устанавливать равные или более низкие требования, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ. Иначе проверка соответствия объектов защиты, введенных в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, требованиям, действовавшим до дня вступления в силу соответствующих положений федерального закона, может противоречить целям технического регулирования: установлению с учётом степени риска причинения вреда минимально необходимых требований, обеспечивающих безопасность.
В соответствии с определением федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности", требования пожарной безопасности ставят специальные условия социального и (или) технического характера. Требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности, относятся к противопожарному режиму и установлены "Правилами противопожарного режима в Российской Федерации", утвержденными Постановлением Правительства от 25 апреля 2012 г. № 390 "О противопожарном режиме" на основании ст. 16 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ.
Отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и исполнении на добровольной основе требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции соответствующим процессам, регулирует федеральный закон от 10.07.2012 № 117-ФЗ.
Документами, которые устанавливают обязательные для применения
и исполнения требования к объектам технического регулирования, являются технические регламенты. Согласно ст. 7 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции соответствующим процессам, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии не могут носить обязательный характер.
К нормативным документам по пожарной безопасности, согласно от 10.07.2012 № 117-ФЗ, относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований федерального закона. В случае отсутствия национальных стандартов, применительно к отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического регулирования в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции соответствующим процессам разрабатываются своды правил (ст. 16 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ).
Согласно ст. 6 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:
- в полном объёме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с федеральным законом, и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных;
- в полном объёме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с федеральным законом, и нормативными документами по пожарной безопасности.
Перечень таких нормативных документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", установлен приказом Ростехрегулирования от 30 апреля 2009 г. № 1573. Соответственно, при построении системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты по "второму" условию соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности необходимо выполнять и требования сводов правил.
Одновременно с "Техническим регламентом о требованиях пожарной
безопасности" вступили в действие "Правила проведения расчётов по оценке пожарного риска", утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 г. № 272. Данные Правила устанавливают порядок проведения расчётов по оценке пожарного риска в случаях, установленных Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, при составлении декларации пожарной безопасности.
В целях регламентации исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, которая возложена на МЧС России, был принят приказ МЧС от 28.06.2012 г. № 375, утвердивший соответствующий Административный регламент.
Государственным инспектором по пожарному надзору при осуществлении плановой проверки проверяется соблюдение требований пожарной безопасности, в том числе выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности.
В случае проведения расчёта по оценке пожарного риска на объекте
защиты проверяется соответствие исходных данных, применяемых в расчёте, фактическим данным, полученным в ходе его обследования, и соответствие установленным требованиям.
В случае выяснения в ходе проверки несоответствия расчёта по оценке пожарного риска на объекте защиты предъявляемым требованиям, плановая проверка продолжается с проведением проверки выполнения требований пожарной безопасности, установленных федеральными законами о технических регламентах и с вынесением мотивированного решения лица (лиц), проводящего (проводящих) проверку, о непринятии результатов расчёта по оценке пожарного риска на объекте защиты, в котором указываются причины несоответствия расчёта по оценке пожарного риска на объекте защиты предъявляемым требованиям.
В случае соответствия расчёта по оценке пожарного риска на объекте
защиты предъявляемым требованиям осуществляется проверка соответствия объекта защиты требованиям технических регламентов и выполнения подпунктов 2-11 пункта 43 Административного регламента федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ.
В соответствии с п. 52 Административного регламента федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ по результатам проверки составляется акт проверки. Среди других документов к акту проверки прилагается решение о непринятии результатов расчёта по оценке пожарного риска на объекте защиты.
В соответствии со ст. 16.1 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ применение на добровольной основе требований документов в области стандартизации, к которым относятся нормативные документы по пожарной безопасности (стандарты и (или) своды правил), включенные в соответствующие перечни федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании таких стандартов и (или) сводов правил. При этом невыполнение таких требований не может рассматриваться как нарушение требований технических регламентов.
Особого внимания требует вопрос установления факта нарушений обязательных требований, содержащихся в технических регламентах. Так, для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу после вступления в силу соответствующих положений федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, должны учитываться условия соответствия требованиям пожарной безопасности, установленные статьей 6 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ.
Прямое применение и включение в акт и предписание об устранении
нарушений требований пожарной безопасности требований нормативных документов по пожарной безопасности не допустимо, поскольку правообладатель объекта защиты в праве, исходя из своих интересов, решать, каким образом строить систему обеспечения пожарной безопасности объекта защиты: выполняя требования технических регламентов с расчётом пожарного риска либо выполняя требования технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности.
Нарушение данного правила приводит к незаконному вмешательству
в хозяйственную деятельность правообладателя объекта защиты. Проведенный в ходе исследования анализ актов и предписаний, оформленных по результатам проверок государственными инспекторами по пожарному надзору, показал, что сформулированные в них нарушения создают ложную необходимость выполнения на обязательной основе требований добровольных документов.
Для исключения нарушения действующего законодательства и обеспечения реализации правообладателем объекта защиты своих прав в отношении подходов к построению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, если для объекта защиты не проводился расчёт пожарного риска и были выявлены нарушения нормативных документов по пожарной безопасности, формулировка нарушений должна содержать следующие положения в составе одного пункта: "Система обеспечения пожарной безопасности объекта защита не отвечает предъявляемым к ней требованиям. Не обеспечена пожарная безопасность объекта защиты, так как допускаются нарушения технического(-их) регламента(-ов) и нормативных документов по пожарной безопасности при отсутствии расчёта пожарного риска (ст. 1, ст. 4, ч. 1-2, ч. 4 ст. 5, ч. 1, ч. 3ст. 6 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ)".
При этом конкретные нарушения требований нормативных документов включаются в указанной пункт с целью подтверждения факта нарушения требований нормативных документов, которые ввиду отсутствия расчёта пожарного риска на объекте не позволяют установить выполнение условия соответствия требованиям пожарной безопасности объекта защиты. В таком случае правообладатель объекта защиты, исходя из своих интересов, выполняя данный пункт, может либо обеспечить выполнение требований технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности (ч. 3 ст. 6 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ), либо выполнить минимально необходимые требования технических регламентов, подтвердив пожарную безопасность объекта расчётом пожарного риска (ч. 1 ст. 6 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ).
С учётом изложенного возникает проблема квалификации нарушений
требований пожарной безопасности, ответственность за которые предусмотрена ст. 20.4 "Нарушение требований пожарной безопасности". Поскольку при отсутствии результатов расчёта пожарного риска нарушение требований пожарной безопасности к ТСПЗ может квалифицироваться только по ч. 1 ст. 20.4 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ как нарушение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, применение ч. 3 и 4 ст. 20.4 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ может рассматриваться как привлечение к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, не относящихся к обязательным, что повлечет необоснованную ответственность, поскольку неприменение документов в области стандартизации не может рассматриваться как нарушение требований технических регламентов (ст. 16.1 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ).
Установить подход правообладателя объекта защиты к построению
системы обеспечения пожарной безопасности можно из анализа разработанной и представленной в уведомительном порядке, в рамках реализации мер пожарной безопасности в соответствии со статьей 64 федерального закона от 10.07.2012 № 117-ФЗ, декларации пожарной безопасности. Объекты защиты, в отношении которых разрабатывается и представляется декларация пожарной безопасности, определяются Федеральный закон от 22 июля 2009 г. №123-ФЗ и Градостроительным Кодексом Российской Федерации.
Блок-схема алгоритма проведения проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности приведен на рис. 1.
В конечном итоге данный алгоритм позволит сократить время на проверки объектов, улучшить качественную составляющую, которая, в свою очередь, может играть решающую роль при рассмотрении дел в надзорных и судебных инстанциях. Предложенный порядок позволяет четко определить действия инспектора при проведении проверок.
Заключение
В ходе практики были изучены нормативные документы в области пожарной безопасности. Знакомство с предприятием Управление надзорной деятельностью ГУ МЧС России по Томской Области, профессиональной подготовкой сотрудников, планом профессиональной подготовки на год, структурой предприятия, изучение вопросов связанных с деятельностью УНДиПР, план, отчётность, изучение анализа проверок по всем районам Томской области, функциональные обязанности дознавателя по пожарной безопасности, методы и способы работы с объектом проверки, анализ риска.
За время прохождения практики приобрёл практические навыки в будущей профессиональной деятельности.
Список литературы
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности".
2. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ "О техническом регулировании".
3. Федеральный закон от 22 июля 2009 г. №123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
4. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
5. Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. № 390 "О противопожарном режиме".
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 272 "О порядке проведения расчётов по оценке пожарного риска".
7. ППБ-01-93*. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации (с изменениями 1995 г.). [Электронный ресурс].– режим доступа: http://www.norm-load.ru/SNiP/Data1/2/2777/index.htm. 27.07.15.
8. Независимая оценка риска [Электронный ресурс]. – режим доступа: http://70.mchs.gov.ru/folder/1464658. 18.07.15
9. Положение об Управлении надзорной деятельности и профилактической работы [Электронный ресурс]. – режим доступа: http://70.mchs.gov.ru/folder/1464640. 18.07.15.