Раздел 3 ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ
Глава 9 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Валютный контроль как элемент механизма валютного регулирования
Применение государством валютных ограничений в качестве инструмента валютного регулирования вызывает необходимость совершения им определенных контролирующих действий над тем, как эти ограничения «работают», в какой мере они соблюдаются, каково их влияние на экономику страны, способствуют они ее стабильному развитию или, напротив, являются ему препятствием. Такие действия предусмотрены в структуре механизма валютного регулирования. Они имеют форму валютного контроля, который наряду с валютными ограничениями является инструментом административного метода в составе данного механизма.
Валютные ограничения и валютный контроль как инструменты административного метода валютного регулирования неразрывно связаны друг с другом. Причем эта связь имеет причинно-следственный характер. В качестве причины здесь выступает применение в экономике страны валютных ограничений, как следствие – валютный контроль. Это значит, что содержание валютного контроля, направления его осуществления обусловлены применяемыми валютными ограничениями. Чем они жестче и чем шире их круг, тем более многообразны формы валютного контроля и более значима его роль в качестве элемента механизма валютного регулирования. В то же время валютный контроль оказывает существенное обратное воздействие на применение валютных ограничений. Он придает ему реальную силу, обеспечивает обратную связь между объектной и субъектной стороной валютного регулирования.
Валютные ограничения, а с ними и валютный контроль применяются в различных сферах экономики, в которых производятся валютные операции. Однако особое место здесь принадлежит внешнеэкономической сфере и ее главной составляющей – внешней торговле, которая невозможна без функционирования валютного рынка. Это дает основание различать широкий и узкий смысл валютного контроля. Валютный контроль в широком смысле применим к соответствующей деятельности государства, направленной на совокупность отраслей и сфер экономики страны, функционирование которых связано с валютными операциями и применением валютных ограничений. В узком смысле валютный контроль ограничивается его осуществлением применительно к внешней торговле. В этой сфере раскрываются его главные характеристики, поэтому в дальнейшем рассмотрению валютного контроля внешней торговли будет уделено особое внимание.
Итак, валютный контроль представляет собой элемент механизма валютного регулирования – инструмент его административного метода, который обеспечивает действие валютных ограничений при осуществлении валютных операций в различных сферах экономики страны, прежде всего, во внешней торговле.
Поскольку в России валютный контроль является элементом единого механизма валютного регулирования, он не может иметь принципы, цели и задачи, отличные от тех, которые реализуются, преследуются и решаются благодаря действию данного механизма. Вместе с тем валютный контроль обладает специфическими нормативно-информационными основами, особой субъектной стороной, собственным сложным содержанием, механизмом действия, особым путем становления как системы.
Нормативно-правовые и информационные основы валютного контроля
Валютный контроль не может осуществляться, не имея соответствующих основ. Под основами валютного контроля следует понимать необходимые условия, которые обеспечивают действие его механизма. Данные основы выступают в нормативно-правовой и информационной форме.
Нормативно-правовая основа валютного контроля представляет собой совокупность нормативно-правовых актов различного уровня, которыми руководствуются органы и агенты валютного контроля и их должностные лица при выполнении своих функций.
В силу того, что валютный контроль является элементом механизма валютного регулирования, его нормативно-правовая основа не имеет самостоятельного значения, т.е. она не существует в законченном виде как определенный, внутренне связанный набор особых нормативных актов. Данная основа является составляющей единой нормативной базы валютного регулирования, что нельзя не учитывать при ее характеристике.
Прежде всего это касается иерархической организации этой базы, включающей в себя три уровня различных видов нормативных актов (рис. 9.1).
Рис. 9.1. Состав нормативной базы валютного регулирования
и валютного контроля
Главный принцип, лежащий в ее основе, – строгое соответствие нормативных актов более низкого уровня иерархии нормативным актам более высокого уровня. Соблюдение данного принципа является непременным условием действенности нормативной базы валютного регулирования, а значит, и эффективного функционирования системы валютного контроля.
Высший уровень организации нормативной базы валютного регулирования воплощается в Конституции РФ. В ней нашли закрепление принципиальные положения о федеральном ведении решения вопросов, связанных с финансовым, валютным, кредитным, таможенным регулированием (ст. 71), и его законодательном оформлении (ст. 76).
Средний уровень рассматриваемой иерархии – законодательный. Его составляют федеральные законы, которые содержат положения, определяющие основные направления действия механизма валютного регулирования. Данный уровень представлен:
· Гражданским кодексом РФ от 30.11.1994 № 51-Ф3;
· Таможенным кодексом РФ от 28.06.2003 № 61-ФЗ;
· Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ;
· Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;
· Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»;
· Федеральным законом от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»;
· Федеральным законом от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»;
· Федеральным законом от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»;
· Федеральным законом от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и др.
Особое место в составе нормативно-правовой базы валютного контроля занимает Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Это – законодательный акт специальной направленности, в котором содержится основной объем положений, регламентирующих различные стороны воздействия государства на валютную сферу экономики страны, в том числе связанные с осуществлением валютного контроля (глава 4). Данный Закон вместе с другими принятыми в соответствии с ним федеральными законами составляет валютное законодательство РФ – основу нормативно-правовой базы валютного регулирования и валютного контроля.
Нижний уровень иерархической организации нормативно-правовой базы валютного контроля, на котором ее специфика проявляется наиболее полно, составляет совокупность различного вида подзаконных актов. Их основное содержание регламентирует вопросы организации валютного контроля, функционирования его механизма, устанавливает порядок взаимодействия контролирующих органов, алгоритм действий их должностных лиц, формы документов, применяемые при осуществлении валютного контроля, порядок их оборота и т.д.
Состав рассматриваемого уровня нормативно-правовых основ валютного контроля неоднороден. В него входят нормативные акты, различные по своему статусу и значению: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, акты органов валютного регулирования, акты органов валютного контроля (инструкции, положения, приказы, распоряжения, методические рекомендации, письма и др.). Примером подобного рода документов могут служить:
· Указ Президента РФ от 18.08.1996 № 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок»;
· Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (наделяет Росфиннадзор статусом органа валютного контроля);
· Инструкция Центрального банка РФ от 15.06.2004 № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок» (устанавливает порядок оформления основных документов валютного контроля – справки о валютных операциях, паспорта сделки);
· Положение Центрального банка РФ от 01.06.2004 № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам и осуществление уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций»;
· Приказ Федеральной таможенной службы от 05.02.2009 № 125 «Об организации работы по выявлению нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности»;
· Письмо Федеральной таможенной службы РФ 12.07.2007 № 01-06/25927 «О направлении Методических рекомендаций по осуществлению таможенными органами валютного контроля и контроля за исполнением внешнеторговых бартерных сделок».
Важным отличительным признаком уровня подзаконных актов нормативно-правовой базы валютного контроля является изменчивость его состава. Достаточно часто отдельные нормативные акты, утратившие свою актуальность, выводятся из оборота, перестают действовать, а в оборот вводятся новые документы, в большей мере отвечающие требованиям времени. Благодаря этому поддерживается высокий уровень оперативности нормативно-правовой базы валютного контроля, ее способность быть эффективным инструментом решения соответствующих задач. Но при этом незыблемым остается принцип непротиворечивости содержания подзаконных актов положениям федеральных законов.
Информационную основу валютного контроля составляет необходимая для осуществления органами и агентами валютного контроля и их должностными лицами своих функций совокупность сведений, касающихся проведения резидентами и нерезидентами валютных операций, открытия и ведения счетов.
В качестве источника информации при осуществлении валютного контроля используются главным образом различные документы, а также сведения, поступающие от организаций – участников контрольных действий.
Перечень документов, являющихся основным источником информации при осуществлении валютного контроля, определен Законом (ст. 23) и представляет собой закрытый список. Это сделано в целях недопущения произвола в отношении участников валютных операций со стороны должностных лиц контролирующих органов при выполнении ими своих функций. Причем, как отмечается в Законе, агенты валютного контроля вправе требовать представления только тех документов, которые непосредственно относятся к проведенной валютной операции.
В установленный Законом перечень документов, содержащих информацию, необходимую для осуществления валютного контроля, входят:
1) документы, удостоверяющие личность физического лица;
2) документ о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
3) документы, удостоверяющие статус юридического лица, – для нерезидентов, документ о государственной регистрации юридического лица – для резидентов;
4) свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;
5) документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;
6) документы, удостоверяющие права нерезидентов на осуществление валютных операций, открытие счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые органами страны места жительства (места регистрации) нерезидента, если получение нерезидентом такого документа предусмотрено законодательством иностранного государства;
7) уведомление налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории РФ;
8) регистрационные документы в случаях, когда предварительная регистрация предусмотрена в соответствии с Законом;
9) документы (проекты документов), являющиеся основанием для проведения валютных операций, включая договоры (соглашения, контракты), доверенности, выписки из протокола общего собрания или иного органа управления юридического лица; документы, содержащие сведения о результатах торгов (в случае их проведения); документы, подтверждающие факт передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, акты государственных органов;
10) документы, оформляемые и выдаваемые кредитными организациями, включая банковские выписки; документы, подтверждающие совершение валютных операций;
11) таможенные декларации, документы, подтверждающие ввоз в Россию валюты РФ, иностранной валюты и внешних и внутренних бумаг в документарной форме;
12) паспорт сделки (ПС);
13) документы, подтверждающие, что физические лица являются супругами или близкими родственниками, включая документы, выданные органами записи актов гражданского состояния (свидетельство о заключении брака, свидетельство о рождении), вступившие в законную силу решения суда об установлении факта семейных или родственных отношений, об усыновлении (удочерении), об установлении отцовства, а также записи в паспортах о детях, о супруге и иные документы, предусмотренные законодательством РФ.
Не все представленные в данном списке документы имеют для осуществления валютного контроля одинаковое значение. Наиболее важными источниками необходимой для него информации являются контракты, прежде всего внешнеторговые, банковские документы, подтверждающие совершение валютных операций, таможенные декларации, паспорта сделок. Особое место здесь занимают внешнеторговые контракты, в первую очередь их разделы, связанные с ценой контракта, валютными и финансовыми условиями платежей. В них содержится информация, которая становится основой оформления банковских документов, таможенных деклараций, паспортов сделок. Поэтому она является исходной и для действий контролирующих органов.