УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ИХ ПОЛНОМОЧИЯ
Система органов, обладающих бюджетными полномочиями, включает финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного (муниципального) финансового контроля, каждый из которых имеет свои задачи и действует в рамках закрепленных за ним полномочий.
Прерогатива определения финансовых органов отдана Президенту Российской Федерации. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России, а в качестве органов государственного или муниципального финансового контроля выступают: Счетная палата Российской Федерации, контрольные и финансовые органы исполнительной власти и контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено и на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С целью осуществления собственной бюджетной политики субъекты Российской Федерации на основании своего законодательства и законодательства Российской Федерации создают свои финансовые органы и органы финансового контроля. Аналогичными полномочиями на своем уровне обладают муниципальные образования, которые с целью обслуживания своего бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
В настоящее время принято выделять следующих основных участников бюджетного процесса:
• Президент Российской Федерации;
• высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
• исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
• Центральный банк Российской Федерации;
• органы государственного (муниципального) финансового контроля;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
• главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
• главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• получатели бюджетных средств.
Кроме этого, в число участников бюджетного процесса включают бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также других получателей бюджетных средств и кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.
В функции законодательных (представительных) органов и представительных органов местного самоуправления входят:
• рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении;
• последующий контроль за исполнением бюджетов;
• формирование и определение правового статуса органов, контролирующих исполнение бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• осуществление других полномочий в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления.
Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления имеют следующие функции в области бюджетного управления:
• составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана);
• внесение бюджета с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления;
• исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета;
• управление государственным, муниципальным долгом;
• ведомственный контроль за исполнением бюджета;
• представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления;
• осуществление других полномочий, определенных Бюджетным кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления.
По отношению к государственным внебюджетным фондам органы исполнительной власти имеют схожие полномочия.
В числе органов, обладающих бюджетными полномочиями, особое место занимает Банк России, который как орган денежно-кредитного регулирования совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Также Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов и выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе в качестве участника бюджетного процесса могут также привлекаться кредитные организации.
Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные органами законодательной (представительной) власти соответствующего уровня, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. В обязанности органов государственного и муниципального финансового контроля входит предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
В обязанности главного распорядителя бюджетных средств входят:
• обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
• формирование перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
• ведение реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
• осуществление планирования соответствующих расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований;
• составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;
• внесение предложений по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
• внесение предложений по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;
• определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
• формирование государственного (муниципального) задания;
• обеспечение контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, условий, установленных при их предоставлении;
• организация и осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности;
• формирование бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств;
• осуществление иных бюджетных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Помимо главных распорядителей существуют также распорядители бюджетных средств. К распорядителям бюджетных средств относятся органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местной администрации, бюджетные учреждения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
В обязанности распорядителя бюджетных средств входят:
• осуществление планирования соответствующих расходов бюджета;
• распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;
• внесение предложений главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
• в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществление отдельные бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Федерации, муниципальному образованию:
• о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
• предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Бюджетные учреждения создаются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления с целью осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера и финансируются из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Смета доходов и расходов должна включать все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.
Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение также не имеет права получать кредиты (займы). Оно самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам и обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
Получатель бюджетных средств в качестве участника бюджетного процесса обладает следующими бюджетными полномочиями:
• составляет и исполняет бюджетную смету;
• принимает и исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
• обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
• вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
• ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);
• формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;
• исполняет иные полномочия, установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Кроме того, в состав участников бюджетного процесса входят главные администраторы и администраторы доходов бюджета, главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, бюджетные полномочия которых регламентированы Бюджетным кодексом.
В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации каждый участник бюджетного процесса обладает определенными полномочиями на своем уровне. В число участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, входят Президент Российской Федерации, обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Минфин России как орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета, Федеральное казначейство, Банк России, Счетная палата Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета и иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Среди участников бюджетного процесса особое место занимает Минфин России. В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим выработку и проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В числе задач, поставленных перед Минфином, особенно следует выделить совершенствование отечественной бюджетной системы, разработку и реализацию единой бюджетной политики, разработку проекта и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета, а также составление отчета об его исполнении и т. д.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации Минфин России обладает достаточно широкими бюджетными полномочиями. В частности, в функции Минфина России входят: составление проекта федерального бюджета и представление его в Правительство Российской Федерации, участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление методического руководства в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета, составление сводной бюджетной росписи федерального бюджета, разработка прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и т. д.
Счетная палата Российской Федерации представляет собой постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетный ему. Счетная палата России является самостоятельным юридическим лицом. В ее функции входит контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. Она занимается организацией и осуществлением контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.
Счетная палата Российской Федерации проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также обеспечивает контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации.
В ведение Счетной палаты Российской Федерации входят: определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. По итогам проводимых контрольных мероприятий Счетная палата Российской Федерации регулярно представляет отчет обеим палатам Федерального Собрания, который также включает информацию о ходе исполнения федерального бюджета.
Счетная палата Российской Федерации состоит из председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата. Председатель, заместитель председателя и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации утверждаются на свои должности Федеральным Собранием.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Счетная палата контролирует также органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Кассовое исполнение бюджета предполагает участие Банка России и уполномоченных кредитных организаций в бюджетном процессе, в первую очередь с целью обеспечения платежей и расчетов, связанных с кассовым исполнением бюджета. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов. За исключением случаев, непосредственно предусмотренных федеральным законом о бюджете, Банк России не имеет права предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета и покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении.
Банк России также не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В функции Банка России входит обеспечение хранения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Банк России не взимает комиссионного вознаграждения за осуществление операций со средствами федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также операций по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и с золотовалютными резервами.
Важное место в обеспечении функционирования бюджетной системы занимают органы налогового контроля – Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба. Их деятельность направлена на обеспечение контроля за сбором налогов и таможенных платежей, их своевременным поступлением в доходы бюджета соответствующего уровня.
Контрольные вопросы
1. Перечислите основных участников бюджетного процесса.
2. Назовите основные функции исполнительной власти и органов местного самоуправления в области бюджетного управления.
3. Какие приоритетные задачи решает Банк России в процессе бюджетного регулирования?
4. Какими полномочиями наделены главные распорядители и распорядители бюджетных средств?
5. Какие основные обязанности закреплены за получателями бюджетных средств?
6. Охарактеризуйте роль Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства в бюджетном процессе.
7. Назовите главный федеральный орган внешнего финансового контроля и укажите его основные функции.
Лекция 10