Избирательные системы в “рамочном” законе
При анализе “рамочного” закона прежде всего бросается в глаза крайнее невнимание законодателей к вопросу о выборе избирательной системы. В отличие от проекта Избирательного кодекса, разрабатывавшегося в 1992 г. еще в Верховном Совете РФ, ни в одном из вариантов “рамочного” закона (1994, 1997, 2002 гг.) нет специальной статьи, посвященной собственно электоральным системам. Нормы, касающиеся данного вопроса, разбросаны по всему его тексту и появляются в самых неожиданных местах.
Так, положение о необходимости использовать на региональных выборах пропорциональную систему помещено в п. 16 ст. 35, которая называется “Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками”. Нормы, связанные с системой выборов по многомандатным округам, включены в п. 2 ст. 5 (“Равное избирательное право и право на участие в референдуме”), п. 8 ст. 18 (“Образование (определение) избирательных округов, округа референдума”) и п. 5 ст. 70 (“Порядок определения результатов выборов, референдума”). А норма, обязывающая проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по системе абсолютного большинства, оказалась во втором абзаце п. 1 ст. 71 (“Повторное голосование и повторные выборы. Дополнительные выборы”).
В результате выбор избирательной системы начинает предопределяться процессуальными нормами, а не наоборот, как это должно быть при разумной, логичной структуре законодательства. Например, в ст. 63 “рамочного” закона исчерпывающим образом описывается содержание избирательного бюллетеня. В п. 7 ст. 64 четко оговорено, как может голосовать избиратель. В пунктах 14, 15, 17, 18 ст. 68 установлен порядок подсчета голосов избирателей. Между тем в указанные “рамки” не укладывается целый ряд избирательных систем, которые обсуждались выше [14] . В частности, системы, основанные на преференциальном голосовании (мажоритарно-преференциальная и система единственного передаваемого голоса) требуют совершенно иной формы избирательного бюллетеня и абсолютно других способов голосования и подсчета голосов.
Более того, даже пропагандируемая Центризбиркомом система “открытых” списков не отвечает указанным нормам. Так, Центризбирком рекомендует добавлять в избирательный бюллетень строку: “Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата №”, с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. Избиратель, желающий отметить какого-либо кандидата из списка, должен проставить в этом прямоугольнике списочный номер соответствующего кандидата. Рекомендуется также прилагать к протоколу об итогах голосования таблицы, содержащие данные персонального голосования за кандидатов, выдвинутых в составе партийных списков. Все эти рекомендации находятся вне “рамок” федерального закона.
Вероятно, кто-то полагает, что такие нормы не противоречат “рамочному” закону, а являются “гарантиями избирательных прав, дополняющими гарантии, предусмотренные федеральным законом”. Но есть и другое мнение: нормы “рамочного” закона, устанавливающие содержание избирательного бюллетеня, порядок голосования и подсчета голосов, носят императивный характер и не терпят никаких дополнений. Столкновение этих двух позиций может привести к многочисленным судебным разбирательствам, которые поставят под угрозу проведение региональных выборов [15] .
* * *
В последнее время неоднократно высказывалась мысль о необходимости кодификации федерального избирательного законодательства [Иванченко 2001; Шейнис и др. 2001; Борисов 2002]. Например, в докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 г. [О развитии 2000], предлагалось осуществить такую кодификацию после завершения очередного цикла федеральных выборов (2003 — 2004 гг.). Очевидно, что при разработке соответствующего Кодекса необходимо будет особенно тщательно продумать вопрос об избирательных системах, которые могут применяться на выборах различного уровня. В силу федеративного устройства российского государства право выбора той или иной системы следует сохранить за субъектами РФ. Однако для каждой избирательной системы в федеральном законодательстве должен быть предусмотрен набор гарантий электоральных прав граждан, обеспечивающий проведение подлинно свободных и справедливых выборов.
Алебастрова И.А. 2001. Конституционное право зарубежных стран. М.
Базилева И., Эмерсон П. 1989. Через разногласия — к согласию. — Век XX и мир, № 11.
Борисов И.Б. 2002. Некоторые особенности развития и применения избирательного законодательства Российской Федерации — Материалы “круглого стола” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. М.
Васильев В.И. (ред.). 1993. Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы. М..
Васильев В.И., Постников А.Е. (ред.). 1995. Выборы в Государственную думу: правовые проблемы. М..
Веденеев Ю.А., Богодарова Н.А. (ред.). 1997. Очерки по истории выборов и избирательного права. Калуга, М.
Веденеев Ю.А., Васильев А.В. 2001. Сравнительный анализ избирательных систем России и Германии. — Журнал о выборах, № 4.
Вешняков А.А. 2002. Традиции и новеллы избирательного процесса в России. — Журнал о выборах, № 4.
Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–97: Электоральная статистика. 1997. М.
Гервер М.Л. 1990. Предлагаю изменить нашу избирательную систему. — Советское государство и право, № 7.
Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. 2003. Опыт смешанных выборов в российских регионах. — Полис, № 2.
Глушко Е.К., Кобаренкова Е.Ю., Леванский В.А., Лысенко В.И. 1991. Избирательные системы в СССР: поиск оптимальной модели. — Советское государство и право, № 7.
Голосов Г.В. 2001. Измерения российских избирательных систем. — Полис, № 4.
Иванченко А. 1991. К цивилизованным выборам. — Народный депутат, № 17.
Иванченко А.В. (ред.). 1999. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М.
Иванченко А. 2001. Очередные льготы для думских партий? — Выборы. Законодательство и технологии, № 9-10.
Избирательный закон: Материалы к обсуждению. 1993. М.
Каюнов О.Н. 1997. Незримая логика избирательных законов. М.
Кириченко Л.А. 1993. Избирательная система для общества переходного периода. — Два опыта избирательной системы. М.
Лейкман Э., Ламберт Д.Д. 1958. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М.
Лысенко В.И. 1997. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса. — Вестник ЦИК, № 3.
Любарев А.Е. 2001. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989 — 2000. М.
Любарев А. 2002. Задачки для региональных депутатов. — Выборы. Законодательство и технологии, № 8-9.
Маклаков В.В. (отв. ред.). 2001. Конституционное право. Словарь. М.
Мишин А.А. 1999. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М..
О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. — Вестник ЦИК, № 21.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 25 декабря 2002 года № 167/1419-3 “О методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации”. 2002. — Вестник ЦИК, № 11.
Постников А.Е. 1996. Избирательное право России. М.
Страшун Б.А. (ред.). 1996. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2. М.
Таагепера Р., Шугарт М.С. 1997. Описание избирательных систем. — Полис, № 3.
Чиркин В.Е. (отв. ред.). 1996. Сравнительное конституционное право. М.
Шейнис В.Л., Каюнов О.Н., Луценко В.И. 2001. Законодательство о выборах и его применение в 1999 — 2000 годах. — Интернет-мониторинг выборов в России (новая гражданская инициатива Проекта “Информатика для демократии — 2000+”). М.
[1] В литературе понятие “избирательная система” употребляется как в широком, так и в узком смысле. В настоящей работе оно используется исключительно в узком значении.
[2] Иной точки зрения придерживается Л.А.Кириченко, который выступает за введение в одномандатных округах одобрительного голосования [Кириченко 1993]. Аналогичную идею отстаивают и некоторые сторонники реформирования первичных президентских выборов в США [см. Таагепера, Шугарт 1997].
[3] По мнению Таагеперы и Шугарта [Таагепера, Шугарт 1997], а также Г.Голосова [Голосов 2001], мажоритарной правомерно именовать лишь систему абсолютного большинства, тогда как для системы относительного большинства больше подходит термин “плюральная”.
[4] В 1987 — 1990 гг. в нашей стране использовалась третья, довольно экзотическая с точки зрения мировой практики, версия данной системы: избирателю предоставлялось столько голосов, сколько баллотировалось кандидатов.
[5] Введение подобной системы предусматривалось в проекте Избирательного кодекса РФ, подготовленном в 1992 г. группой во главе с В.А.Балалой, а также в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы, разработанном в 1994 г. коллективом под руководством В.И.Васильева и А.Е.Постникова [Васильев, Постников 1995]. Сторонники такой системы имеются в Великобритании, Новой Зеландии и Канаде [Таагепера, Шугарт 1997].
[6] Новая редакция “рамочного” закона предусматривает обязательное проведение выборов высших должностных лиц субъектов РФ по системе абсолютного большинства.
[7] Не случайно систему относительного большинства иногда называют “плюральной” [Таагепера, Шугарт 1997; Голосов 2001].
[8] В качестве примера можно привести результаты повторного голосования на выборах мэра Нижнего Новгорода в сентябре 2002 г.: В.Булавинов получил 35,09%, Ю.Лебедев — 34,53%, против обоих проголосовали 29,38%.
[9] Так, в ходе первого тура выборов губернатора Красноярского края в сентябре 2002 г. А.В.Усс получил 27,6%, А.Г.Хлопонин — 25,3%, С.Ю.Глазьев — 21,4% голосов.
[10] В нашей стране подобные системы применяются исключительно на региональных и местных выборах. В частности, по системе единственного непередаваемого голоса были избраны в 2001 г. депутаты Законодательного собрания Тверской области и Мурманской областной думы.
[11] К сожалению, обеспечить полную надежность такой процедуры пока не удалось даже в случае гораздо более простых систем [Любарев 2001].
[12] В пользу данного предположения говорит и тот факт, что против всех федеральных списков неизменно подается заметно меньше голосов, чем против всех кандидатов в одномандатных округах.
[13] Это сожаление удивительно, если учесть, что подготовкой проекта закона занимался именно Центризбирком.
[14] Стоит отметить, что в установленный “рамочным” законом 1997 г. порядок подсчета голосов не укладывались даже выборы по многомандатным округам.
[15] В качестве иллюстрации можно сослаться на решение Мосгорсуда от 16 января 2003 г., поддержанное Верховным судом РФ, согласно которому избрание вице-мэра Москвы одновременно с мэром противоречит федеральному законодательству, в т.ч. Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Опубликовано в журнале "ПОЛИС", 2003, № 4 http://lyubarev.narod.ru/elect/POLIS-2.htm